我国的银行业素有三铁（铁账本、铁算盘、铁规章）的美誉，但是，近年来由于规章制度执行不严，特别是一些单位往往把规章制度写在纸上、讲在会上、做在形式上而不落实在具体的工作上，加上检查、监督、制约机制不健全的因素，酿成了多起金融犯罪案件。人民银行浙江省舟山市嵊泗县支行发生的2500万元人民银行发行基金被挪用的特大金融案件，即是一起典型的规章制度执行不严、检查监督制约机制不力而引发的案例。

违规操作：2500万元被蒸发

据2003年12月22日《21世纪经济报道》一篇题为《浙江嵊泗人民银行发行基金违规出库》披露：2003年11月，人民银行舟山市中心支行在进行例行检查时，发现所辖的嵊泗县支行发行库2500万元发行基金被神秘蒸发。初步查明，这2500万元发行基金的去向是支行行长严访宇私自调账用以归还其在信用社的贷款，而此前的2002年1月，严访宇从信用社贷款2500万元炒股，几经沉浮，原有的2500万元到案发时只值1400多万元，迫于信用社的催还贷款压力，犯罪嫌疑人违反有关的规章制度，把黑手伸向了人民银行的发行库，私自动用国家的发行基金，自编自导了一起共和国金融史上绝无仅有的挪用发行基金金融腐败大案。

规章制度：敞开大门的篱笆

发行基金是人民银行代国家保管的，准备向市场发行的货币，是货币发行的准备基金。在常人看来，发行基金是绝对不可能被人挪用的，仅从发行基金的外部管理的气势上就足以令人却步：全金属的多重库房大门，全方位的电视电脑监控，全天候的二十四小时双人武装守卫。更不用说国家法律和人民银行的规章制度对发行基金管理都有严格要求，《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定：分支库调拨人民币发行基金，应当按照上级库的调拨命令办理。任何单位和个人不得违反规定，动用发行基金，《中国人民银行货币发行管理制度》具体规定：发行基金的调拨凭上级行的调拨命令办理。任何单位和个人不得违反规定，动用发行基金。按照上述要求，基层库的发行基金调拨必须有上级库签发的发行基金调拨命令，方能办理出入库手续，没有上级库的调拨命令，任何单位、个人均无权动用发行基金。从这起案子的发生的表层原因分析，金融规章制度就像是敞开大门的篱笆，不起任何约束作用，本案中至少有三个方面的违规操作，以至酿成大案。一是作为支行行长、发行库主任的严访宇带有明显的挪用目的，违规在没有上级库调拨命令的情况下，指使他人调帐，并提取发行基金，用于归还其在信用社的贷款；二是具体的经办人包括该支行的会计、发行人员，在没有上级库签发的印鉴齐全的书面调拨命令的情况下，仅凭行长的书面或口头命令，就办理了相关的调拨手续，严重违反了《中国人民银行法》及《中国人民银行货币发行管理制度》的有关规定；三是此前严访宇在信用社所贷的2500万元巨额贷款，按照《贷款通则》的要求，至少都要经过贷前调查、贷时审查、贷后检查三个最基本的程序，严访宇仅凭一个虚假注册资本，没有任何资产的皮包公司就轻易地贷款2500万元，充分说明在放贷过程中没有严格执行贷款的三查和审贷分离制度，否则这样的违规贷款是绝对不可能放出的，或者至少也应在贷放出后会被及时检查发现的。

案发根源：权力缺乏监督制约

案件发生的表层原因是规章制度执行不严、不力，但从深层去挖掘则是对权力的监督制约机制的问题。人民银行嵊泗县支行发行基金的违规出库的产生，无疑是对权力缺乏监督制约的的充分暴露，也反映了上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难、社会监督太软、法纪监督太晚的监督难题。按照规定人民银行上级行对下级行尤其是下级行的一把手有监督检查和制约的权力，但由于其检查监督只能是定期或不定期的抽查的为主，再辅以对被检查监督者来说不痛不痒的自查，对支行一级的行长来说无疑是天高皇帝远，其监督制约的能力实在是有限的；而同级监督目前主要是指同级纪检部门的监督，而实际上同级纪检部门在当前的体制下难以有所作为，因为纪检部门归同级党委（党组）的领导，在一把手的民主意识淡薄，独断专行的条件下，监督只能流于形式，如果说严访宇将近两年多的违规炒股行为，而支行的的副行长、纪检组长是一无所知，那是绝对是大白天说瞎话；下级监督是职能部门和员工的监督，在本案中会计发行部门和经办人员不可能不明白行长私自挪用2500万元发行基金违法乱纪的行为，而内审部门是在行长的领导下，直接对行长负责，能起的监督制约作用也是可想而知。唯一能作出的解释是权力大于法律、大于规章制度和县官不如现管，在这种情况下同级、下级只能是违反规章制度而助纣为虐了；向严访宇放贷2500万元的信用社，一笔2500万元的巨额贷款在使用了近两年的时间里，而无法按期归还，贷款人尽管是对此笔资金的去向心知肚明，但碍于借款人是人民银行行长的特殊身份，以及人民银行与信用社的监管与被监管关系，是不可能贸然去捅这个马蜂窝的。——盖子最终还是得由上级行来揭，在上级行的例行检查中发现了问题，并移送检察机关，然而，已为时过晚。

警钟声声：重症还须猛药医

这起国家巨额发行基金被挪用的案件表明，不严格执行规章制度，不加大对规章制度执行情况的检查、监督，不强化对一把手的权力制约，金融的铁规章就会成为豆腐渣规章，就会金融业脱离正常的运行轨道，毁坏安全保障体系，导致管理者越权、操作者越位、资产流动越界，酿成触目惊心的大案要案，为金融业敲响了沉重的警钟。亡羊补牢，必须采取有效的措施，以防范类似案件的发生：

必须加大各项各项金融规章制度的执行力度，真正做到用规章管理人、约束人。金融规章制度是国家的立法、管理部门制定的条例和业务规程以及业务运行过程中产生的工作守则的总称。这些规章是金融业多年积累的宝贵财富，是强化内控的有力武器，防范案件的重要屏障。严格执行金融规章制度就是要在金融系统范围内深入开展学习和普及金融法律、行政法规知识，加强案件防范的警示教育，牢固树立金融从业人员依法经营、照章办事意识，在具体的业务工作中，严格按照有关的规章制度操作，不越雷池半步，做到处理任何业务只认政策法规不认人，杜绝有章不循，违章操作问题的发生。

必须强化对权力的检查监督机制，加强对一把手权力的制约，防止权力的腐败。要切实加大上级主管部门对基层、一线的检查监督力度，在对具体业务建立健全统一的行为规范的同时，要对基层的要害部门、要害岗位定期不定期地采取重点检查、突击检查和全面检查相结合的办法，督促其按规章办事，尤其要加大对基层一把手的检查监督，充分利用年度考核、业务检查、财务审计、廉政述职、民主测评、执法监察、突击查库、问卷调查、民意测验等手段，检查监督一把手的权力使用情况。必须发挥纪检监察和内审的职能，强化同级监督的作用，要理顺金融系统现有的纪检监察部门对同级党委（党组）负责、内审部门对本级行长负责，在很大程度上制约了纪检监察、内审部门的职能发挥的体制，有必要改进基层纪检监察和内审部门的组织形式，对基层金融机构纪检员、内审员实行派驻制，直接对上一级党委、纪委和行长负责，使纪检监察部门真正发挥保护、惩处、监督、教育的职能，内审部门真正起到查错防漏、纠正违规、强化管理、控制风险的作用，解决好同级监督弱、下级监督难的问题。