一、农村集体土地的利益主体

我国的土地法律制度就内容而言大体可分为两个方面，一是土地权利制度，二是土地管理制度。土地权利是民事权利中的财产权的一种，属于私法领域的范畴。现阶段，农村土地使用权制度的具体形态是土地承包经营权制度。土地管理则是国家对人们使用土地的控制、管理、监督行为，属于公法范畴。后者实际上是出于社会公共利益、国家长远发展以及某种政策需要的考虑对土地权利的行使通过强制性的规定进行的限制。因此，我国农村集体所有的土地中，存在三个不同的利益主体，即所有权人、承包经营权人、土地管理者（政府）。从理论上讲，这三个利益主体的利益在宏观上是一致的，但在现实生活中，由于各自的出发点和行为动机不同，其利益在微观上是不一致的、甚至在有的情况下是冲突的。

长期以来，不顾农民意愿占用土地、侵害土地承包经营权的现象屡禁不止，而且近些年呈愈演愈烈之势。大面积不断上升的土地违法案件，许多情形下就是以行使土地所有权或有些地方政府行使土地管理权的名义出现的。因此要保护土地承包经营权、进而实现承包经营权的有序流转，必须明确不同主体的利益界限。

二、土地所有者与使用者（承包方）的利益界限

之所以划分土地所有者与使用者的利益界限，主要是因为作为所有人代表的农村集体经济组织和作为承包经营权人的农民（户）之间存在不同的利益目标。作为土地所有人，农村集体经济组织享有占有、使用、收益、一定限度内的处分的权利。例如，在土地上兴建公共设施、根据人口调整土地、对承包方对土地的合理使用、在一定条件下收回土地、承包期满后重新发包等。土地经营活动具体是由承包经营人进行的，因而土地的实际占有、使用是土地使用人。土地使用人从事经营活动，要进行一定的投入，并享有收益权，同时要进行土地承包经营权的流转，就涉及到对土地承包经营权的处分。

只要实行了土地承包经营，对土地的占有、使用一般不存在利益划分问题，但由于作为土地所有人和土地承包经营权人都存在收益和处分的权利，就存在如何划分其利益的问题，这个问题事关承包经营权能否得到切实保护、土地改良能否实现、土地利用是否合理、农村集体的共同经济利益能否实现等。在实践中存在的一个问题是，作为土地所有人代表的村委会等农村集体机构出于各种考虑对农户承包经营的土地进行调整、收回，用来与外部合作或分配给其他人，而农户又不愿意交回土地。另一个问题是，农民从事土地承包经营活动，要实现长远的、持续的利益，就需要在土地上投入，按照现行制度，农民收益权的内容是完成了交给集体提留之后对农产品的收益权，但农民在土地上投入、使土地增值时，增值部分的利益仍然包含在集体土地所有权之内，属于所有人的利益，这样，除了农业投入产出比不合理、耕种土地没有收益的原因外，土地增值部分的利益不归属于承包人也是制约农民在土地上投入的制度因素。

为切实保护农民耕种土地的权利，首先要合理界定土地所有权人与使用权人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承担保障功能，笔者不赞同将农民承包土地的权利确定为永佃权。维持土地所有人处分权、在一定条件下调整或收回土地的权利仍然是必要的。但是，所有人行使处分权除了受国家土地管理制度约束外，相对于承包人而言，其处分权的界限应当限制在实现土地保障功能的范围之内。也就是说，只有为实现土地生活保障功能的目的，才能经过一定的程序行使调整土地的权利。例如当人口增加到一定程度，一部分人没有土地承包，为保障其生活来源，才可以调整土地。另外，承包人将土地改变用途，由于非农业经营的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各种名义行使处分权收回土地，这样就基本上排除了村委会等集体所有人代表出于经济利益的目标改变用途以各种名义损害农民土地承包经营权。