《失业保险条例》（以下简称《条例》）的适用范围即失业保险覆盖范围，是指《条例》的效力，也就是失业保险条例适用于哪些单位、哪些人。研究和解决《条例》的适用范围，对实施《条例》具有重要意义。

从国外失业保险

的发展历史和现状看，每个国家都是根据本国的国情和不同的发展阶段设计调整失业保险适用范围的。目前，建立了失业保险制度的70个国家和地区，在适用范围上，因失业保险项目不同而有所不同。有的国家覆盖范围较宽，如加拿大，失业保险覆盖了所有工资收入者，包括联邦政府的雇员。私营企业的经营者、个体业主以及收入、工作时间达不到规定标准的人员和临时工不能参加失业保险。美国，联邦立法规定的覆盖范围是工商企业雇员、一年有20周雇用4人或4人以上的非盈利机构的雇员。铁路雇员、联邦雇员和退役军人实行特别的联邦保险项目。

我国失业保险制度建立以来，覆盖范围逐步扩大。1986年，为配合劳动合同制度和《破产法》的试行，国务院发布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，其适用范围是国营企业中的四类人员：宣告破产企业的职工，濒临破产企业法定整顿期间被精减的职工，企业终止、解除劳动合同的工人和企业辞退的职工。1993年，为适应经济体制改革特别是《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的实施，国务院发布了《国有企业职工待业保险规定》，其适用范围从原来的四类人员扩大到七类九种人员，即：撤销和解散企业的职工，停产整顿企业被精减的职工，企业辞退、除名或者开除的职工，宣告破产企业的职工，濒临破产企业法定整顿期间被精减的职工，依照法律、法规规定或者按照省、自治区、直辖市人民政府规定享受失业保险的其他职工。另外，实行企业化管理的事业单位职工也纳入失业保险范围。近几年，不少地方根据本地实际，通过制定地方法规和规章进一步扩大了覆盖范围，将城镇集体企业、外商投资企业和私营企业以及部分机关、团体和非企业化管理事业单位纳入失业保险。《条例》根据建立适应社会主义市场经济体制的社会保障体系和就业机制的要求，在总结成功经验的基础上，进一步扩大了失业保险的覆盖范围，将城镇所有企业、事业单位及其职工都纳入了失业保险的范围，这是我国失业保险制度更加完善的重要标志。

逐步扩大覆盖范围是失业保险制度的发展方向。劳动力在不同所有制、产业和行业之间的有序流动是劳动力资源和其他经济资源实现合理配置的重要手段，是建立市场就业机制和社会主义市场经济体制的需要。劳动力能否按照市场原则实现流动，取决于多种因素，社会保障制度的覆盖范围是其中一个关键因素。能否进入社会保障的范围对大多数劳动者具有重要意义。从我国社会保障制度的发展过程看，国有企业最先建立了社会保障制度，但其他所有制企业相对滞后，多数事业单位仍延续了传统的保障模式。这种状况造成国有企业富余人员大量积淀，而其他类型企业在引进所需人才上缺乏更有效的手段，严重阻碍了市场经济体制的建立，影响了国有企业的改革和非国有经济的发展。针对这一现实，养老、医疗、失业等社会保险项目都把扩大覆盖范围作为改革方向，做了大量基础工作。就失业保险而言，经过十三年的发展，建立了较为完善的管理体制，积累了较为丰富的实践经验，加上深化改革的驱动和经济社会发展的需要，扩大覆盖范围的条件已经成熟。扩大覆盖范围既是必要的，也是可行的。

从目前情况看，扩大覆盖范围的重点是非国有企业和非企业化管理事业单位。改革开放二十年的实践证明，非国有企业在推动经济发展、扩大就业空间方面具有重要作用。为非国有企业的从业人员提供失业保险，有利于劳动力向这些企业流动，既可以减轻国有企业的就业压力，也可以促进非国有企业更快地发展。同时，也是体现社会保障制度普遍性、平等性的需要。非企业化管理事业单位是事业单位的主要构成，人数在2000万人左右。根据中央关于事业单位改革的精神，其人事制度要进行改革，按照市场原则优化人员结构、减员增效将成为事业单位的必然选择。将事业单位及其职工纳入失业保险，对事业单位特别是国有事业单位市场用人机制的形成和自身发展具有重要意义。

城镇企业和事业单位招用的农民合同制工人纳入失业保险范围是形势发展的需要。改革开放后，农村劳动力进城务工规模加大，速度加快。客观上，一部分农村劳动者已成为城镇劳动力的组成部分，成为经济建设的一支重要力量。将城镇企业和事业单位中与之建立稳定劳动关系的农村劳动者纳入失业保险，有利于保护这部分人的合法权益，也有利于均衡企业的用工成本。

根据《条例》的规定，社会团体及其专职人员、民办非企业单位及其职工、城镇有雇工的个体工商户及其雇工可否纳入失业保险范围，由各省级人民政府确定。这就为失业保险全覆盖提供了法律依据。可以说，《条例》的实施，从根本上解决了失业保险广覆盖的问题。