行政诉讼法修正案(草案)前不久已由全国人大常委会初次审议。草案增设的行政机关不执行判决可拘留官员的规定,受到广泛关注。有评论认为行政判决执行难的积弊或将就此终结。

然而学界则对此普遍存在不同看法。在近日召开的行政诉讼法修正案(草案)立法研讨会上,中国政法大学副校长马怀德教授明确表示,这一规定不现实,不可能,也不会有效果。

罚款比拘留更可行更有效

长期以来,民告官即使能够告赢,也不一定能够实现判决书中的利益。无论是法院判决行政机关撤销违法行政行为,或者责令行政机关履行法定职责,还是赔偿相对人损失等,行政机关就是不执行判决的情况时有发生。

为解决这一痼疾,修正案(草案)增加规定:拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告。

马怀德直言不讳地指出:拘留官员的规定,类似于常回家看看条款,仅有宣示作用,很难得到执行。将明明知道执行不了的规定写到法律里,会损害法律的严肃性和权威性。

在马怀德看来,修正案草案中规定对行政机关拒绝履行情况予以公告,对于解决执行难会有作用。而对于在规定期限内不履行的,从期满之日起对该行政机关按日处50-100元罚款的规定,马怀德认为应作出如下修改:对该行政机关及法定代表人按日处以50-100元罚款。他说,仅对机关罚款起不到督促执行的作用。因为这里的罚款用的是公款和财政经费,触及不了行政机关特别是法定代表人的个人利益,也无法督促他们及时有效履行判决裁定。

北京大学法学院教授姜明安也认为,应该对执行不力的行政机关领导进行罚款。

中国政法大学终身教授应松年表示,此次草案对行政机关不履行法院判决将承担的法律责任写得很重。他更看好以公开的方式解决执行难问题。比如,可以将行政机关执行不力的情况在人民代表大会上、在媒体上、在全社会公开。

复议机关应作为连带被告

复议机关在何种情况下做被告的问题,也引起学界关注。现行行政诉讼法规定,维持原行政行为的仍由原机关做被告,复议机关改变行政行为的则由复议机关做被告。姜明安指出,该规定在实践中是有问题的:这导致复议机关为了避免当被告而违心维持原行政行为,从而致使复议程序被虚置,复议机关无法发挥监督作用。他建议,可以将其改为经过复议的案件,由做出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。如果复议机关一律当被告,有利于纠正错误行政行为。

中国政法大学教授王敬波也表示,当原行政机关和复议机关承担连带责任时,在实践中就可以很好地解决复议机关纠正错误的决心问题。

不宜再称具体行政行为

行政诉讼法规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

修正案(草案)在此条中增加一款,作为第二款:前款所称行政机关,包括依照法律、法规授权作出具体行政行为的组织。

在多位专家看来,最关键的概念还是没有改变。中国政法大学教授王敬波提出,应将具体行政行为改成行政行为。

中国人民大学杨建顺教授指出,司法解释早已在2000年就用了行政行为这个概念。在法律体系中既有行政行为的概念,又有具体行政行为的概念,是一种自相矛盾。具体两个字完全可以去掉。

清华大学教授于安直言,修正案草案仍然沿用具体行政行为这样一个陈旧的、落伍的概念,是不科学的。继续保留所谓的国家行为的概念,在他看来也是不科学的。国家行为是被抛弃的概念,是反法治的,我建议用紧急状态、应急这样的概念来替代。

国家行为出现在现行行政诉讼法第十二条,即人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等国家行为。

此外,姜明安指出,鉴于现在法院审理行政案件已经不局限于对行政行为的合法性进行审查判断,应当在修正案中增加一条。即在人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查后增加规定人民法院对行政争议进行调解,调解不成的作出裁判,目的是对当事人解决行政争议的诉求有实质的回应,不仅仅是停留在审查是否合法的层面,应对包括相关民事争议的所有争议一并解决。