一、前置行政许可简介

前置行政许可可以举例来进行说明，例如从事卷烟销售经营的经营者，在办理或者审验《营业执照》这一行政许可时，必须持烟草专卖管理机关核发的有效的《烟草专卖许可证》，方能办理或审验。同样，如果从事食品销售经营，就要首先取得工商部门核发的《食品流通许可证》后才能办理《营业执照》在这里，《烟草专卖许可证》和《食品流通许可证》就是前置许可证件。

二、个别后置行政许可项目应设定为前置行政许可

以《安全生产许可证》的申领为例，现行的申领程序是：煤炭生产企业在申请市场准入时，首先要取得《安全生产许可证》，在具备了安全生产条件的前提下，才能领取《营业执照》开展生产经营活动，在此《安全生产许可证》是申领《营业执照》的前置审批条件。而对于非煤矿山企业和危化品生产企业则是在领取《营业执照》后，才能申请领取《安全生产许可证》，使安全生产许可事项变为了后置审批。这就使人感到煤矿企业的安全重要，其它企业的安全次要，可以先开业后规范，达不到要求可以关闭，至于企业因此而形成的损失只有其自己承担。笔者认为目前的这种后置审批申领程序有以下弊病：其一、企业是否具备安全生产条件，应当在企业开展生产经营活动之前对其安全生产条件进行审查，只有其具备了安全生产条件，取得了《安全生产许可证》才能领取《营业执照》进行市场准入，并开展生产经营活动。否则，其安全生产条件是否符合要求都未确定，就凭《营业执照》先期开展生产经营活动，若在此期间发生不安全事故，这个责任究竟有谁来承担；其二、目前是领取《营业执照》在先，企业开展生产经营活动自然也在先了，安全审查评估在后，如果，经安全审查评估没有达到法定条件，企业被安全生产监管部门责令停业或关闭，那么企业前期投入的生产设施、设备及费用将会形成损失，工商等部门已颁发了《营业执照》及相关证件，允许企业开展了生产经营活动，现在又因达不到安全生产条件，要被安全监管部门责令关闭。如果，企业拿出已取得的其它各项前置许可证和《营业执照》质问或诉讼已参与审批的各个有关部门，要求赔偿经济损失，有关部门是十分被动的。从法理上看，前期参与批准的部门是依照办事程序依法批准的，企业的质问或诉讼应是无理的；但从情理看，由于办事程序上的合法不合理，使企业先期应进行的安全审查未进行，就开展了生产经营活动，相对加大了损失。是否可以这样说，由于办事程序上的不合理在一定程度上坑害了企业，也使参与批准经营的有关部门无法直面被关闭的企业，更无法积极开展查处取缔工作，在实际工作中我们已遇到了此种情况和矛盾。归结为一句话安全责任重于泰山，安全审查应具有优先权，办理程序上《安全生产许可证》应优先，没有安全保证这个前提，就不得申领《营业执照》开展生产经营活动。

三、对涉及前置行政许可审批的项目监管还不协调

按说行政许可前置审批监管不存在协调问题，依照法定职责应是谁许可、谁发证；谁发证、谁监管，其它部门不得干涉。但是，按照国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》第四条第（五）款之规定超出核准登记的经营范围，擅自从事应当取得许可证或者其它批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为属无照经营行为，工商行政管理部门应予查处，这就赋予了工商部门对未取得行政许可前置审批或者行政许可前置审批事项已失效继续从事生产经营活动的经营行为的查处权力。据此，工商部门在市场巡查中，对行政许可前置审批事项到期的予以警示，失效的予以查处。尽管这样，但许多行政许可前置审批事项到期失效后引起《营业执照》核准事项失效的问题仍然比较多，虽经工商人员多次警示和督促，由于一些经营者认识不到位不及时审换新证，或因一些发证部门检查督促的频次低、审换新证不及时、换发证件周期长、以及正在开展某一方面的市场专项整治行动就以一纸公文通知暂停办理新证审核换发工作等多种原因，导致一些经营者不得不因此而申请办理《营业执照》的变更登记或注销登记，甚至还引发了经营者被处罚或被吊销《营业执照》的情形出现，使经营者认为有关部门是各把一方、各自为政、互不协调。