[案情]

原告：史荣德，男，1955年1月1日生，汉族，山东省乐陵市人，现住桓台县索镇东镇村。

委托代理人：徐学东，山东护航人律师事务所律师。

被告桓台县索镇村民委员会。住所地：桓台县索镇东镇村。

法定代表人高奎军，村主任。

第三人桓台县索镇东镇村民委员会第八村民小组。住所地：桓台县索镇东镇村。

代表人高奎年，组长。

1985年10月，原告史荣德与被告村村民曹丽英结婚。婚后，原告于1990年3月4日倒插门将户口由德州乐陵市迁入被告村第八村民小组。2003年7月以前，原告一直享受被告村第八村民小组分配口粮田等村民待遇。2003年，被告村办企业原东镇啤酒厂对外转租，所收租赁费作为口粮补助费，补偿给被告村第八村民小组有口粮田的村民。2003年7月，被告在为第八村民小组其他村民按照每人补助71元发放2003年下半年口粮补助时，拒绝为原告发放。为此，原告提起诉讼，要求依法判令被告许可原告享受同等村民待遇，并为原告发放口粮补助费71元。

[审判]

法院经审理认为，被告具备管理村内集体所有土地和其他财产的主体资格;原告作为被告村农民集体经济组织的成员，理应享受与其他村民的同等待遇。被告以原告不具备在被告处落户的条件以及不为原告分配口粮补助是按照大多数村民的意见决定为由，不为原告分配口粮补助费的行为违背了有关法律、法规的规定。被告和第三人的行为直接侵害了原告作为被告村集体组织成员的合法权益。被告对不履行法定职责侵害原告合法权益的行为应当依法承担赔偿责任。对原告的诉求，本院予以支持。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定，判决如下：一、确认被告桓台县索镇东镇村民委员会和第三人桓台县索镇东镇村民委员会第八村民小组不许可原告享有同等待遇的行为违法;二、限被告桓台县索镇东镇村民委员会和第三人桓台县索镇村民委员会第八村民小组于本判决生效之日起六十日内为原告分配口粮补助费71元。

[评析]

本案在处理过程中，争议的关键问题是：村民委员会是否能成为行政诉讼的被告。对此，本案在处理中分歧较大。一种意见认为，村民委员会虽然有权对村集体所有土地进行管理，但不属于行政主体。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第一条的规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院的行政诉讼的受案范围。但是在本案中，村民委员会不符合行政诉讼被告的条件。第一，根据《中华人民共和国宪法》第111条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第四条、第五条的规定，村民委员会在性质上是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，不是国家的行政机关;第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第二款、《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十条、第十四条的规定，村民委员会对集体土地的管理是基于村集体土地的所有权，而非法律、法规授予的行政职权，因此，村民委员会也不属于《解释》中的具有国家行政职权的组织;第三，村民委员会对集体土地的管理只是一种事务执行权，而非决定权，这种管理代表的是村民大会的意志，不同于代表国家意志的行政管理。也就是说，法律法规没有将土地承包事项的决定权授予村民委员会，村民委员会也无法对外独立承担行政法律责任。

笔者认为，村民委员会具备行政诉讼的主体资格，可以作为行政诉讼被告。

首先，关于村民委员会的性质。我国村民委员会组织法第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，乡人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。可以看出，村民委员会与村民之间是一种管理和被管理的关系，这种关系在一定意义上说并不是一种平等的关系。这种管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的一种利益的调整或者说是再分配，是一种公共职能。它在进行经济管理和社会管理时以实现其公共职能为直接目的的行为是一种行政行为，所以村民委员会进行这些管理行为，特别是经过法律法规等授权的行为时，其作为行政诉讼被告的主体资格是适格的。其次，根据行政诉讼法第二十五条第四款的规定有法律法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。因此，从法律规定上确定了授权组织的被告地位。众所周知，行政职权的取得根据其来源分两种，即固有职权和授予职权，故有职权是指已经成立根据组织法的规定就拥有相应的行政职权，很显然村民委员会不属于这种情况，它只能是法律、法规授权的行政主体。所谓法律、法规授权组织制的是依据具体的法律、法规的授权而行使特定职能的非国家机关组织，即授权行政主体。根据我国现行法律、法规的规定，授权情况大致可以分为：社会团体、事业及企业组织、基层群众性自治组织和有关的技术检验、鉴定机构。这里所说的基层群众性自治组织就是指居民委员会和村民委员会。如《村民委员会组织法》授权村民委员会办理本村的公共事务和公共事业等。

其次，关于被授权组织的法律地位。被授权组织的法律地位主要体现在：第一、被授权的组织在行使法律法规所授职能时，是行政主体，具有与行政机关相同的法律地位。第二被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。第三被授权组织在非行使行政职能的场合，不享有行政权，不具有行政主体地位。就本案来说村民委员会对集体土地和其他所有财产的管理权是根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定：农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，《村民委员会组织法》第五条第三款也规定了村民委员会对集体土地和其他财产的管理权，本案中村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的关系，是一种公法上的关系。村民委员会对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种公共职能，属于法律授权的行为。

第三，村民委员会的行政诉讼主体资格的法律依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条第三款的规定：村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，村民委员会对本村农民集体所有的土地和其他财产的管理是法律授权的，即为法律授权性行政行为，而本案是由于原告认为被告没有为其分得作为该村村民该有口粮补助费而诉至法院引起的，因此，该村村民委员会可以成为本案的被告。

因此，村民委员会作为本案的被告无论从理论还是法律法规的规定上并无不当。