我国现行法律对行政诉讼原告的要求是适格，即构成原告资格的条件是：第一，起诉人认为其合法权益受到具体行政行为侵害。第二，起诉人与具体行政行为之间存在法律上的利害关系。因此，公民、法人、其他组织只要具备上述两种情形中的一种，便可认定其符合行政诉讼的原告主体资格，即上述两条件为选择关系。

制度建构：建立我国的行政公益诉讼原告资格确认制度

（一）行政公益诉讼原告资格确认的利益标准：公共利益

西方有法谚云：利益是衡量诉权的尺度，无利益者无诉权。当事人若要请求司法机关对其与他人之间的纠纷进行裁判，必须具备诉的利益。诉的利益乃原告谋求判决时的利益，既诉讼追行利益。它是原告所主张的利益（原告认为这种利益存在而作出主张）面临危险和不安时，为了去除这些危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。［6］传统理论强调原告起诉只能就与自己利益有关为限，但是，仅依此来解决社会所面临的利益维护是不充分的。自人类进入20世纪以来，由于社会关系趋于复杂化，各种介于私权和公权之间的分散的集体的不特定多数人权利日益增多，法律纠纷呈现出群体或者集体化的趋向，（如环境纠纷、消费者纠纷、劳资纠纷等），传统的严格私人诉讼与公诉的二分法已不能适应社会发展的需求，介于两者之间的公益诉讼应运而生。［7］因而，行政公益诉讼中当事人行使诉权的出发点则是公共利益。

然而，准确界定公共利益其实殊非易事，公共利益概念内容的不确定性使得对其进行明确的界定几乎成为不可能，不同的社会发展阶段不同阶层的人对其理解也可能不尽相同。有些学者认为，在很大程度上公共利益只可被描述而无法对其定义。笔者比较认同黄学贤教授的界定方法：即将公共利益概括出四个基本要素：第一，公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。［8］

从行政公益诉讼操作角度出发，还应该从以下几个方面把握：第一，它必须是多数人，并且一般应以过半数这种可操作的标准作为多数人的确定标准。当然，确定是否过半数还有一个地域范围的问题。虽然在很多情况下以行政区划和地域基础作为标准是可行的，但我们必须考虑到现实中与其他不以地域为基础的利益情形——如道路建设、交通设施等，在此种情况下，公共范围的界定就需要扩大至利益效果所及之范围。第二，主体必须是不确定的，即具有开放性，任何人都可以接近，都可以享受，而不是封闭的或专为某些个人所保留。并且利益主体的增加不会减少原受益人的利益。第三，这种利益可以具体化地确定利益享有者，但享有这种利益的人不是特定的。或者以特定个人的利益在其中所占份额较小，或以维护自己的利益为初衷，但其结果往往涉及多数人的利益。公共利益往往被立法者概括于法律规范中，而散见于各法律规定中抽象的公共利益在个案中具体实现正是公益诉讼的价值所在。

（二）建立行政公益诉讼原告资格多元化的确认制度

笔者认为，从我国的实际情况出发，并借鉴国外相关有益经验的基础上，公共利益应当在行政诉讼中得到有限承认。因此，我国应当在特定领域逐步建立多元化的行政公益诉讼原告资格制度，具体包括：

1．检察机关的公诉人资格。无特别法律规定的情形下，当公共利益收到行政机关侵害时，一般由检察机关作为原告提起诉讼。理由在于，检察机关是我国法定的权力监督机关，其负有保护和防止公共利益不受侵害的天然职责，因此检察机关可以视为国家和社会公共利益的代理人。检察机关作为公益诉讼的原告，不仅有法理上的依据，而且在实践中也是可行的。现行宪法和检察组织法均规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关通过行使检察权，对各级国家机关及其工作人员和公民遵守法律和法规实行专门监督，以保障法律、法规的正确实施。因此，赋予检察机关行政公诉权，以监督和纠正特定的行政违法行为，恰恰契合检察机关的法律定位。

2．公民的原告资格。首先，赋予公民提起行政公益诉讼的原告资格它符合宪法精神和法治原则，并适应公民诉讼权利国际化保障的趋势。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民。我国宪法第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。第41条更加直接具体的赋予了公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。因此，公民对日益强大的行政机关实行部分直接监督是我国政体的必然要求，也有利于激发人民当家作主的主人翁精神。其次，公民是国家和社会中的一分子，国家和社会权益受到侵害，作为其中一分子的公民的权益自然也会受到侵害，允许公民提起行政公益诉讼正是其行使行政公益诉权的体现。再次，在我国司法权难以有效地制约行政权的情况下，需要以公民诉权补充。在我国现行权力体制下，司法机关实际上处于行政机关的从属地位，无论在级别、职权和执法手段上都比行政机关低，与其业务相关的人财物都由行政机关来掌管。［9］这种权力结构上的隶属和依附关系，使得地方司法机关在一定程度上无力抗衡地方行政机关。因此，赋予公民以原告资格，是国家利益和社会公共利益受行政行为侵害时的有效救济手段之一。当然，为避免全民诉讼式的滥诉现象出现，对公民的行政公益诉讼原告应以明确的法律规定为限，从长远来看，其范围也应逐步扩大，以适应现代法治发展的趋势。

3．社会团体的原告资格。社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，包括各种共益性团体如消费者协会、残疾人协会、妇联、绿色组织、动物保护组织等，以及职业性团体组织如工会、律师协会、建筑师协会等。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。［10］与公民个人的起诉资格相比，社会团体具有相对优势。其一，社会团体具有公益性团体优势。社会团体一般可以基于设立团体的宗旨，维护社团成员的共同利益以及与宗旨相关的国家利益和社会公共利益。赋予团体这种起诉资格，是与社会团体的宗旨相吻合的。其二，社会团体具有诉讼能力优势。不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便。同时将诉权直接赋予以维护某一群体权益为宗旨的社会团体，不仅可以有效解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉搭便车等问题，而且能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。

（三）需要注意的相关问题

1．不同原告主体之间的关系。目前一种比较有代表性的观点认为，检察机关是法律监督机关，它应当是提起公益诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体。为了防止有的检察院怠于行使职责，公民、法人或其他组织在申请后检察院不提起的，可以以自己名义提起。该观点已经反映在学者制定的行政诉讼法修改建议稿中：公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。［11］笔者也赞同检察机关作为提起公益诉讼的主要主体，但需注意的是，上述主张实际上为公民和社会团体提起行政诉讼设置了必经的前置程序，即必须先行申请检察机关提起诉讼。如此以来，就限制了诉权的直接行使，增加了诉讼环节，降低了对公益保护的效率，不利于公民权利的行使。

笔者认为，在法律赋予除检察机关之外的其他主体行政公益诉讼原告资格的同时，也应赋予其提起行政公益诉讼的选择权。即公民、法人及其他组织根据自己的意愿在充分考虑自身的条件、风险后果的基础上，自行选择是否向检察机关申请，由检察机关提起诉讼，还是以自己的名义提起诉讼。理由是，如果按照修改稿中的规定，检察院是公民提起公益诉讼前置的必经程序的话，如果出现检察院不作为的情况时，又带来了新的问题，还必须设置一套新的制约和规范机制，以解决检察院的不作为问题。

2．诉权冲突的问题。在行政公益诉讼原告资格的多元化确认制度下，原告范围是广泛的，就有可能出现诉权冲突的问题，即检察机关、社会团体和公民个人对同一起行政公益诉讼案件都行使诉权的情况下如何处理？

笔者认为，首先应当适用先诉排斥后诉原则：由先诉的主体享有原告资格，后诉当事人可以在诉讼时效之内基于相同的事实和理由由法院裁定适用先诉的判决或裁定结果。其次，如果不同的主体同时起诉，则适用吸收合并原则：同时起诉的主体中有检察机关，则由检察机关代表公民和其他组织行使公益诉权；如果只有社会团体和公民个人起诉，则由社会团体代表公民个人行使公益诉权；在检察机关和社会团体都没有行使诉权的情况下，则允许公民个人自行提起行政公益诉讼。

结语：行政公益诉讼原告资格在我国确认问题还存在不少困难及争议，行政公益诉讼制度在我国建立也绝不是一朝一夕的事。但是从社会发展的历程来看，我国已经进入了依法治国和法治建设的阶段，在今后的日子里，法律制度的不断创新和完善必将成为我国政治生活中的一个重要的方面。相信随着理论上的不断探索和实践中的不断完善，行政公益诉讼原告资格确认问题终将在我国得到解决。朱耀宇

《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。