《公务员法》虽然在立法上表达了以文化程度取代学历(文凭)的意思，却没有从法律的层次上明确表达出以什么方式表示一个公民具备公务员条件所需要的文化程度，也没有表达出文化程度与公务员职位之间的对应关系。这样，《公务员法》第二十三条有关报考公务员，除应当具备本法第十一条规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件的规定就很容易被理解成为授权公务员管理部门(延及用人机关)设置学历或类似学历资格条件的一个非常诡秘的空间。

表面事实是，法律起草部门和立法机关的工作部门都没有为何种何类的公务员职位需要何等文化程度以及如何表达文化程度作出法律上明确规定的准备。出现这种没有准备的情况首先可能是起草部门立法意愿上的不足(他们没想到草案中的学历要求会被否定)。其次在客观上似乎谁也不具备为文化程度直接作出可识别的层次或等次划分的能力。所以，文化程度作为公务员的条件无法在立法上作出清晰的表达。换言之，文化程度作为公务员条件只是人们习惯观念上的感性需要(觉得没有文化怎么能当公务员?)，在立法上并不具有真实的可表达性。因为文化一词在汉语里的基本含义主要就是一般知识和文字能力。学历与文凭在一定程度上具有标识文化程度的意义，但学历与文凭并不等同于文化。文化程度的群体优势或差异及个体之间的优势与差异，更科学、有效的方法则是通过专门的测试或通过不同行为主体彼此之间在特定的行为过程中进行比较来加以区别。从这个意义上说，在考试录用公务员的范畴内，文化程度并不属于公务员报考的资格条件，而应该是属于作为报考人员在考试录用过程中竞优的表现。所以，立法机关不对何种何类的公务员职位需要何等文化程度以及如何表达文化程度作出法律上的规定，不管是有意或是无意所为，都不失为一种明智而正确的做法。

从立法政治学更深层次的意义上解读，立法机关不对公务员文化程度的具体表达作出法律上明确规定的做法，根本的原因在于立法机关工作部门与法律起草部门之间微妙的力量对比关系。显而易见的事实是，如果起草部门要求在《公务员法》中明确规定文化程度的具体限制或授权公务员主管部门作出限制，国家立法机关工作部门及法案的审议表决机关无疑不能接受;如果国家立法机关工作部门在法案中明确写进反对及取消文化程度限制的文字，则起草部门亦不能接受。在《公务员法》必须限时通过的情况下，起草部门和审议机关大家都在玩沉默，在二十三条的语言文字上搞模糊也算是一种出路。

这样才可以解释为什么国家立法机关否定《公务员法(草案)》中以学历(文凭)为公务员资格识别条件的规定以后，未见在审议程序中对这个否定做过正式的说明，也未见起草部门采取什么补救措施。起草部门也许以为可以通过二十三条的授权重新获得具体限制报考者文化程度的权力。国家立法机关工作部门则是借助立法科学的其他规则来表达他们的真实立法意思，从而达到否定和不支持起草部门限制公民报考权利之想法和做法的目的：如期望《公务员法》第十一条第(七)项其他条件由法律规定和第十八条各机关(招录机关)的法定职权可以对起草部门的想法或做法有所抑制;或者希望、相信《立法法》的法律保留制度和司法审查(行政诉讼)制度能够对起草部门和其他公务员主管部门根据第二十三条采取的一些做法进行合法性的规范和把关。

总之，当我们不是把国家立法机关的意思表达放在孤立的《公务员法》的某一个点上(比如第二十三条)作形而上学的理解而是放在一个体系或系统(如《公务员法》第十一条和第十八条，《立法法》第八、第九条，第七十九、八十七条，以及宪法等)上来观察的时候，起草部门欲通过《公务员法》第二十三条的授权获得限制公民的文化程度或学历资格的权力的想法是与法律规则体系冲突的，即与国家立法机关已经作出的正常的立法意思表达是相悖的。《公务员法》第二十三条对省级以上公务员主管部门的授权，依据行政组织法下级服从上级的原则可以在某种意义上对抗第十八条的各机关，但不能对抗立法机关和国家立法意思所表达的公民权利，即不能对抗报考的公民(对《公务员法》第二十三条与第十八条之间的关系问题，我们将在本文第五部分立法技术学内容中有进一步的讨论)。

四、立法社会学解读

社会是人和人的关系构成的整体。任何的人、任何人和人的社会构成，都是社会中的存在。创制或发现法律的国家、政党、政权、政策都存在于社会之中。任何立法者都不是一个孤立的人或组织，因此任何立法也不可能是立法者闭门造车的产物。法律必须反映社会，反映社会生活。只要不是完全暴政的国家，其法律一定会或多或少地为着或顾及到社会的利益和需求。中国共产党、人民代表大会和人民政府都代表着最广大人民群众的根本利益，国家的立法当然不可能完全脱离、不顾及社会和人民群众的要求。我国《宪法》规定，要推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。《立法法》在总则第五、第六条中明确规定：立法应当体现人民的意志，，保障人民通过多种途径参与立法活动：立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。这些是我们研究立法社会学问题的宪法层次的法律依据。

立法社会学主要讨论在立法过程中对社会利益和需求的考量及如何表达这种考量，并讨论在法律实施过程中如何反映、体现和顾及这种考量。立法社会学视野一般主要涉及立法与社会基础，与社会意识形态，与社会伦理和价值，与社会结构，与社会个体、组织及整体关系等范畴;可以涉及社会存在、社会价值、社会发展等哲学性的范畴;可以涉及社会管治、社会动员、社会变革等领域的问题。在民主发育比较充分体制里，立法社会学在某种意义上可以通俗而简化地表达为立法与民生、民意的关系。

五四运动以后，平等、自由、民主观念逐步地成为我国社会普遍的价值观，在改革开放以后，更是迅速地成为社会主导的乃至比较核心的价值观。当前开展的社会主义法治理念教育也把维护社会公平正义作为重要的内容。在公务员录用制度的层面上，过去《公务员条例》规定国家公务员制度坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准;贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。现在的《公务员法》也规定公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则。这些都充分表明公务员条件和公务员报考资格条件的立法是受到社会的主导价值观的指导和制约的，并非是立法者随心所欲，更非是起草部门暗地里念念有词的癔想。核心价值观或主导价值观是建立理性社会的基础。理性的社会要求我们在思考任何问题的时候，要有是非观念，讲逻辑，而不能凭主观随意性甚至把个人好恶放在第一位。把个人好恶放在第一位的思想和做法是纯粹官本位的想法和做法。