关键词:公共服务;尊重型服务;保护型服务;市场出入型服务;引导型服务;促成型服务;给付型服务

内容提要:传统计划经济体制与管制型政府如影相随。而现代市场经济要求政府秉承公共服务理念，尊重市场主体的市场经营行为,保护广大市场主体的自治行为,为市场和广大市场主体优化消费与投资环境,提供良好的公共服务。

服务型政府中的服务是一个广义的概念,囊括了尊重型服务、保护型服务、市场出入型服务、引导型服务、促成型服务、给付型服务。

一、尊重市场主体自治(简称尊重型干预)

这是第一层次的服务,既是WTO自由贸易和公平竞争宗旨的要求,也是市场经济的要求。市场主体(含企业、投资者和消费者)自治原则强调,市场主体在法律强行性规定和公序良俗容忍的范围和限度内,有权为了追求自身的经济利益,以自己的名义实施各种商事行为,从而为自己创设一定的商事权利、设定一定的商事义务,政府原则上对此只能消极地予以确认和保护,而不能积极地予以干涉和妨碍。

强调市场主体自治,是政企分开、转变政府职能、实现民事权利由政府回归市场主体的关键。因为绝大多数商事活动是靠无形的手,即市场主体的个体自我调节机制去实现的。在这个意义上说,尊重型服务就是不干预、少干预;微观干预最少的经济行政机关是最好的经济行政机关。鉴于我国多年实行计划经济体制,一些政府部门尚未完全养成自觉尊重市场主体自治原则的习惯,政府的这种尊重义务应当被视为当前我国经济行政机关对市场主体所负的首要义务。要在实践中做到这一点,就需要在观念上打破人们在计划经济体制下形成的万能政府、全能政府和无限权力政府,引入有限权力政府的新观念。在相当长的社会主义市场经济阶段,我国将实行小政府、大市场、大社会的市场经济体制,政府不可能为公民和企业提供从摇篮到坟墓的一揽子福利,并因此而取消公民和企业的自我奋斗。

二、保护企业公平竞争与公正交易应有秩序(简称保护型服务)

这是第二层次的服务。保护型服务与政府的执法活动作为事物的一体两面是相互统一、密不可分的。保护型服务针对权利人而言,执法活动针对侵权人与违法者而言。仅仅尊重市场主体自治是不够的。因为企业的经营自由,在不法利益和不良动机的驱使下,有可能被滥用。假冒伪劣、限购排挤、商业贿赂、商业欺诈、虚假广告、非法传销、倾销、搭售、行政垄断、经济垄断等丑恶商事现象也会滋生蔓延。没有健全的市场管理法治,就没有消费者和企业赖以公正交易和公平竞争的大舞台,政府进行宏观调控的信号也会失真,从而误导企业行为。

没有规矩,不成方圆。为创造良好的公正交易与公平竞争秩序,培育涵盖各类商品和服务的、成熟、开放、诚实、公平、统一的大市场,经济行政机关应及时运用法定的行政登记权限、行政监督权限、行政调查权限、行政处罚权限、行政调解权限,确认合法商事行为的效力,坚决制止和打击损害消费者、投资者和债权人权益的不法、不正当行为。就行政登记而言,随着审批范围的萎缩,登记范围则会逐渐扩张。各登记机关应当强化其登记职责,切实提高商事行为和法律文件的透明度和公信力,允许社会公众随时前往登记机关查询登记文件,从而保护作为善意第三人的消费者、投资者和交易伙伴,降低全社会的交易成本,推动我国社会信用制度的建立。就行政监督而言,事中监督、事后监督与事先引导同等重要。

保护型干预与尊重型干预是密切相连的。因为保护企业公平竞争与公正交易应有秩序,实际上就是要保护企业商法自治原则和诚实信用原则不被滥用。但要明确,企业商法自治原则受到了侵害,并不必然导致行政权的干预。在很多情况下,博大精深、体系严密的民商法原则和制度,包括诚实信用原则、公序良俗原则、合同制度、代理制度、侵权制度和民事责任制度等,都足以被市场主体自觉运用,从而铲除不法、不当的市场行为,理顺受害人与不法、不当行为人之间的利益关系,恢复市场的正常秩序。而且,即使行政权介入的结果,导致了不法、不当行为人的行政法律责任,也不能代替受害人与不法、不当行为人之间私法关系的再调整。经济行政机关以行政罚款代替民事赔偿的做法更是错误。

三、引导型服务

为了实现宏观调控的目标、避免市场活动的无序状态,政府有必要提供引导型服务。政府部门要善于运用好政策引导、杠杆引导和信息引导等手段,有效地引导市场主体的市场决策行为,提高政府干预意志的透明度、可预期性和可操作性。有关部门还应探索行政指导的行为模式,为了实现社会经济利益目标,运用其享有的行政权,引导和规劝市场主体的作为与不作为。引导型服务应当彼此协调、相互衔接、相辅相成,共同构成一个内在统一的有机整体。要力戒不同引导手段之间各自为战、互不协调,甚至互相矛盾、互相抵消,让市场主体无所适从。

四、市场出入型服务

有关政府部门还应严格市场主体核准与登记制度,把好市场准入关。为兼顾宏观调控的有效性与经济行政的廉洁性与公正性,应当严格规制政府发放行政许可的范围与程序。行政许可的适用范围要少而精。在简化公司设立程序的同时,切实完善公司的清算程序,解决当前公司清算难的问题。

五、促成企业享受法定权利和利益(简称促成型干预)

促成型服务将成为政府干预市场经济的崭新模式。其特点是促成和帮助企业取得最佳的经营效果。它既不同于消极的尊重型干预和保护型干预,也不同于直接的给付型干预。其表现形式多种多样。例如,提供消费、投资和经营决策所需要的信息和咨询;协调市场主体之间的关系,保障行业协会的自律规章和双边协议的内容符合法律要求;为企业依法开展经营活动,清除地方政府部门或其他社会组织的不正当干预;建立有利于消费的消费信贷制度支持等。但政府进行促成型干预要注意度的把握,力求帮忙而不添乱、热情而不专断,力戒喧宾夺主、包办代替,更不得助纣为虐。

六、向市场主体提供某种经济利益(简称给付型服务)

在市场经济条件下,适当的经济利益给付也是必要的。经济行政机关有义务为了推动整体社会经济利益(如鼓励开发中西部地区、保护环境、鼓励企业承担社会责任),而向企业提供政府采购、政府补贴和奖励(如退税、退费、贴息、减免税费)等经济利益。经济行政合同将愈来愈成为国家干预市场经济的重要有效形式。

政府的给付型干预不仅适用于企业,而且也适用于作为公民个人的劳动者、消费者、投资者等市场主体。如政府有义务为劳动者创造就业机会、提供社会保障体系等。从广义上说,经济行政机关向企业提供的信息和社会服务,实质上也是一种给付,只不过与传统的财物型给付有所不同而已。

给付型干预是围绕特定的宏观经济调控政策,或者为了国民经济的整体利益而展开的,不是为了企业的个体经济利益而搞扶贫救济、普渡众生,应当充分体现平等对待的原则。因而,这与传统计划经济体制下政府无止境地向企业输血、企业无休止地向经济行政机关要钱要物的跑部钱进现象不同。值得注意的是,政府进行给付型干预时,既要遵守我国法律规定,也要遵守WTO规则。!