公务员惩戒制度，就是指对有过错的公务员的行为予以否定性的评价并给予一定的惩罚、申戒，以对其警示的一系列法律规范的总称。综观当代中外公务员的惩戒形式，可以看出主要有两种，即行政惩戒和司法惩戒。行政惩戒是指由主管行政首长对其所属各个职员的过失或枉法失职事实，自行予以相应或应得的处分;司法惩戒主要是指公务员如有违反普通法律过行政法规时，经过司法程序予以法律上应得的处分。

纵观我国公务员惩戒制度发展的历史，可以看到我们已经逐渐由先前的主要依靠行政惩戒向主要依靠法律惩戒方向发展，惩戒无论从形式还是从内容上讲都有了质的飞跃，向着法治的方向迈出了一大步。

从形式上讲，我国公务员的惩戒方式正由单一的行政惩戒向着行政与司法相结合的方向发展。主要依据是在制度设计方面，由原来的主要依靠1993年国务院颁布实施的《国家公务员暂行条例》和1997年全国人大常委会颁布实施的《行政监察法》规范行政行为，发展到目前的以《中华人民共和国公务员法》和2007年6月1日开始实施的《行政机关公务员处分条例》为基本依据对公务员违规枉法行为进行惩戒;从程序和方式上看，也出现了以往的主要由行政主管和监察部门执行逐渐到一司法程序为主的发展过程，取得了很大的进步。从内容上看，《公务员法》明确了公务员的惩戒种类和相应的规范，并以法律的形式固定化，有着深远的意义;另一方面，《行政机关公务员处分条例》进一步细化了行政机关公务员的惩戒方法、方式，不但在量化上更加切实可行，在针对的问题上也是逐渐与发展了的现实相符起来，针对公务员玩忽职守导致重大事故或者群体性事件、公务员包养情人、公务员参与营利性活动、公务员违反廉政纪律情节严重、公务员以暴力、贿赂等手段破坏选举、公务员扣压、销毁举报信件、公务员挪用公款参与赌博等事件的加强了惩治力度，并以明文显示出来，可以说是用心良苦，针对性极强。

在看到成绩的同时，也应当看到在实际的运行过程中，我国的公务员惩戒制度及其实施还存在一定的现实问题，这主要体现在以下几个方面：

一是有部分法规与《公务员法》和《行政监察法》向抵触矛盾的现象，致使有法不能依。

《行政监察法》和《公务员法》是当前国家公务员行政惩戒工作的重要基础性法律，但目前有些规定，特别是《行政监察法》和《公务员法》颁布实施以前的规定与这两部法律产生矛盾和冲突。我国现行法律、法规中有关行政纪律的规范过于概括，缺乏统一的量纪标准和一定的可操作性。为了解决这个问题，国务院各部门和各省、自治区、直辖市颁布了一些行政处分方面的规章，一些地方和部门也制定了大量的行政惩戒规定，由于目前行政惩戒立法政出多门、重复交叉，出现对一些违纪行为量纪畸轻畸重、同错异罚的现象。

二是对新形势下出现的一些违纪行为，应当如何追究行政纪律责任，还缺乏法律、法规依据。

我国正处于社会转型变革时期，国家公务员违纪行为易发多发的土壤和条件在一定时期和范围内还将存在，因此，出现了一些法律、法规没有规定的新的违纪行为。即便是法律法规目前很健全，也还是很难预料性地规范一些目前未发生而将来可能发生的新的违纪行为，因而行政惩戒制度本身是需要不断的健全和强化的，不是一劳永逸的。

三是在我国行政机关内部，绝大多数国家公务员同时又是党员。

对于既是国家公务员又是党员的违法违纪行为，在给予党纪处分的同时，往往还应给予相应的行政处分。《中国共产党纪律处分条例》颁布实施后，对于党员的处分已经基本实现有纪可依，但其中某些行为，由于在行政处分方面缺乏相应的规定或者缺乏具体的定性量纪标准，造成给予同一违法违纪人员的党纪处分与政纪处分不协调情况的发生。

四是在惩戒的层次上，《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》中都是规定公务员处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。

笔者认为，是否可以再增加降职一层，由于缺少降职层次，造成了一些单位对受到降职的人员政策运用不平衡。在《公务员法》第九十条规定了公务员可以提出申诉的情形中有降职之说。可是，处分种类中却没有降职层次，这有点不对应。建议对降职的相关问题特别是降职后的公务员级别问题予以明确。防止这种不是处分但在某些方面却比处分更牵扯到公务员切身利益的问题的滥用和无序。

五是对惩戒者的救济途径仍然不够充分。

目前的处分条例中还仅仅是规定复核、申诉和控告等手段，司法上的救济手段仍待完善和强化，补偿的内容仍然是以物质手段为主，精神补偿有待加强。

针对上述问题的存在，笔者认为有必要从以下几个方面加以强化认识，改进方式、方法，进而实现公务员惩戒制度的完善和切实实行。

一是进一步提高对行政惩戒法规制度建设重要性的认识。

2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，中央纪委、监察部下发了《关于认真学习贯彻〈全面推进依法行政实施纲要〉的通知》，要求各级纪检监察机关要依法依纪查办案件。《公务员法》第十三条第(二)项规定，公务员非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分。依法依纪查办案件的前提是有法可依，因此，充分认识加强行政惩戒法规制度建设重要性和必要性，对于进一步健全和完善我国公务员制度和行政监察制度，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，具有非常重要的意义。

二是及时制定和完善行政惩戒的法规制度。

及时制定和完善行政惩戒工作实践急需的法规制度，是法规工作与时俱进的重要体现。即便在《行政机关公务员处分条例》出台的今天，由于各部门情况千差万别，在坚持法制统一的前提下，还要根据《行政机关公务员处分条例》的原则精神，制定和完善符合本部门特点的行政惩戒法规制度。各部门在这方面已进行了积极探索，积累了一定经验。此外，监察部还将起草制定《监察机关调查处理政纪案件证据规则》和《监察机关直接行使处分权的规定》，修订《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》等规章，不断完善行政惩戒法规制度。

三是及时进行行政惩戒法规的清理工作。

立、改、废是立法工作不可或缺的三个有机组成部分，对建国以来的行政惩戒法规制度及时进行清理，有针对性地修改甚至废止那些过时的行政惩戒法规制度，显得尤为紧迫和重要。从2002年初开始，监察部就会同有关单位进行包括行政惩戒法律法规在内的党风廉政建设和反腐败工作的法规和规范性文件的清理工作，目前已取得初步成果。在此基础上，还要根据实践需要不断进行清理，使行政惩戒法规的清理工作制度化、规范化。

四是要进一步完善惩戒的程序，做到按程序惩戒，避免惩戒成为某些人公报私仇的工具，在这方面我们可以借鉴国外的一些先进的经验。

将惩戒程序明确为：申请、决定、调查、再决定、做成谴责书、法院审理、做出判决、惩戒法院决定之救济、诉愿等几个步骤，使得整个公务员惩戒过程本身做到有法可依、有法必依。另外，应当完善当事人参与制度、代理人辩护制度、调查制度均是法治之趋势，应当纳入公务员法律制度之中。惩戒权分工要具体化，要从体制入手，切实解决模糊运用权力问题。赔偿问题只是制度的技术层面原因，此问题只要协商认同即可解决。

只有这样，才能维护法制的统一，使行政惩戒法规制度适应行政惩戒工作的需要，为行政惩戒工作的顺利进行提供有力的法制保障。