“确权是土改的第一步，而土改从来都不是一个简单的问题，它与其他经济问题联系到一起，是一盘牵一发动全身的大棋。”6月3日，长期研究土地改革的中国土地学会副理事长黄*虎在接受记者采访时坦言，“现在的问题是土地确权‘窝工’很严重。”

事实上，中央一号文件自2009年开始连续6年强调做好农村承包地的确权登记颁证工作，今年的一号文件更是明确规定“为确权的最后期限”，长达10年之久的土地确权工作进展缓慢。

各地确权加码

土地确权正在加码。

5月底，农业部在北京举办了全国农村土地承包经营权确权登记颁证工作培训班。

“国土部对农村集体土地所有权确权登记发证任务已基本完成，而承包地的确权由农业部门负责，现在确权主要是农村土地承包经营权。”四川省社科院副院长郭*鸣告诉记者。相对于已经完成的土地所有权的确权，承包地的确权难度更大。

“国土部主管土地所有权，农业部主管土地经营权，确权也因主管部门不同而不同。”与郭*鸣持相同观点的黄*虎认为，“业界对土地确权的概念并不清晰。”

而就在今年5月，各地方政府相继召开农村承包地确权会议，并对外公布确权时间表。

记者从四川省农业厅获悉，今年，四川省全面启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作，涉及全省183个县(市、区)。“争取用3年时间完成。”四川省农业厅一位工作人员表示。据其介绍，近日，四川召开的农村土地承包经营权确权工作会议公布的计划是，今年底，55个试点县(市、区)全部完成确权登记，新确定的60个重点县(市、区)将全面开始确权登记。

此外，东部的江苏省、西部的陕西省也选择同日公布土地确权时间表。据悉，江苏省已于5月15日公布农村土地承包经营权确权的时间表：今年在16个县(市、区)开展试点工作，明年在全省范围内全面推开，至2016年完成这项工作;陕西省公布的权确时间表显示：今年全面启动，明年底全部结束。

北京市农委副主任李*平也在5月29日对外透露，下一步将在全市范围内启动承包地确权试点。资料显示，截至去年底，北京农村承包地的确权已完成51.3%，超过了一半。

模式之争

“宅基地有国土部门颁发的土地所有权证，承包地有农业部门颁发的土地经营权证，林地有林业部门颁发的林权证，农房有住建部门颁布的房产证。在成都，一户农民家里至少有4个与土地相关的凭证。”郭*鸣说。

那么，到底什么是农村土地确权?依照法律、政策的规定，土地确权就是确定某一范围内的土地的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。说起来简单，实际上每宗地的确权过程却很复杂，包括土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等。

不仅如此，在全国还存在多套确权的模式。

郭*鸣表示，全国实际存在多种土地承包经营权的确权办法。有些地方并非实测土地面积并确权到农户，而是仅确权到单位。比如，农场的土地便是确权到单位，农户的土地是确权到户，但也不是绝对，如果土地权属存在纠纷的暂时只能确权到村。

据报道，江门的土地确权以确地为主，基本都要确权到户。此外，还有一部分农村的土地将实行确权确股不确地的方式。“有的土地可以确定到农户，有的则不可以。”江门市农业局副局长钟*活透露。

而江西省南昌市安义县东阳镇则采取确权确地、确权确股不确地、混合模式3种模式。与此类似的还有江苏省。据悉，在江苏省，确权尽可能确地，确股确权的按程序报批，同时就确权确股不确地进行了尝试。对比发现，以确权确股不确地的方式推进农地确权在西部省份较少，东部省份则要多很多。

试点模式各不相同，农业部似乎并不认同。“这项工作要严格按照确地为主的原则开展试点，严格控制确权确股不确地的范围。”农业部总农艺师孙*华强调。

不过，2014年中央一号文件对土地确权模式的明确表述是——可以确权确地，也可以确权确股不确地。这显然比农业部所说的要灵活。

陷成本之困

然而，在实际操作中，遇到的最大问题就是土地确权的成本和进度。

记者经多方采访获悉，目前，有的地方政府担心土地确权颁证完成后，政府的行政成本增加，因此对土地确权的积极性并不高。

“地方政府对确权不积极的原因就是资金问题，现在干部下乡的补贴减少了，有些干部根本不愿意下去。”四川省宜宾市一位不愿具名的副县长坦言。土地确权工作需要有经费作为保障，但像他所在的贫困少数民族地区还是“吃饭财政”，要拿钱来搞土地确权并不现实。

“在农民没有获得土地证之前，地方政府的征地拆迁补偿成本非常低，而一旦确权后，土地价格形成市场机制，地方政府会掏出更多的资金用于失地农民的补偿。”成都市城乡接合部一位村民告诉记者。因此，就四川而言，现在面临的主要困难就是土地确权的成本较高。

“平均每亩承包地确权成本超过40元，一个县总成本高达数千万元。”据郭*鸣测算。动辄上千万元的确权经费，对很多“吃饭财政”的县而言无疑是个天文数字。

郭*鸣表示，土地确权的成本，就承包地而言，其测量成本较低，主要成本在于权属界定所产生的人工成本;而对建设用地、宅基地来说，由于其测量要求更高的精度，技术成本较高。据悉，目前四川省各级落实的确权经费达到7.3亿元。

相比四川，全国的数据无疑更大。

另据报道称，有机构曾以安徽合肥郊县某自然村的农地确权试点亩均成本超百元推算，全国农地确权总成本可能超过1500亿元。

“即使按照最低估算，地方政府也难以负担。”郭*鸣说，“这也导致各地确权的进度十分缓慢。”