土地出让金，顾名思义，它是一个与土地和土地使用权相联系的新范畴，是一个土地财政问题。土地出让金，在社会主义宏观调控中具有双重功能：一是调节土地的利用，改进和调整产业结构，包括一二三产业结构、各业内部结构等，制约或促进经济发展；二是土地出让金的分配，作为调整市场经济关系的经济杠杆，调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，调节市场竞争关系等。

我国实行土地公有制，作为所有者，要收地租。土地出让金，实际上就是土地所有者出让土地使用权若干年限的地租之总和。地租，是土地的所有权在经济上的实现形式，即土地的价格。在社会主义市场经济体制下，这个价格可以资本化，从而使土地具有资本的形态。土地之所以有价格，是因为在市场经济条件下谁拥有土地所有权，谁就可以定期获得一笔固定收入——地租。这同有一笔资金存入银行可以定期得利息是一样的。所以，土地价格是资本化的地租。土地所有权，按照产权经济学和法学理论可以分解为若干具体的权利：如土地的田底权、田面权、使用权、经营权、处置权、抵押权等。这些权利的主体可以是合一的，也可以是相对分离的。在相对分离状况下，每一项具体的权利都可能参与地租的分配。土地出让金的功能，说到底，就是保证平均利润率对经济的调节作用。但必须看到，这里最关键的是土地所有者与土地使用者之间地租的分配必须有一个度的问题。土地所有者拿得多了，土地使用者得不到平均利润，就会影响他的竞争力和积极性，反之，土地所有者拿少了，土地使用者有超额利润，就可能盲目投资，任意扩张。两种情况都不利于经济的协调发展。可见，合理分配土地出让金收益，必须明确土地产权，建设土地市场，使地租、地价通过市场显现。在我国土地公有制下，作为所有者，要收地租（出让金、租赁费），国家作为管理者，要收税等等都表现为我国土地使用制度改革的选择。

简言之，现行的土地出让金的实质，可概括为它是一个既有累计若干年的地租性质，又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。

这里所说的累计若干年地租总和，本质上是公有资产的所有者收入，是出让土地资产使用权的收入。它是一种按市场等价交换原则的市场交易行为。因而，土地出让金具有地租而非税性质。税收是国家作为管理者对纳税人为国家缴纳的经济义务，具有强制性、无偿性和固定性。土地出让金，将累计若干年地租总和，采取一次性收取，则又似有税收的非租性质。土地出让金自身就是这样一个内在矛盾的复合体。也就是说，土地出让金，是租非税，似税非税。