一、城市郊乡集体土地上房屋发证问题的由来和法律现状

随着城市化进程的不断加快，城区面积的日益拓展，一些城市郊乡村组整体纳入城市规划。正如某著名境外学者所讲的那样，整个中国就象是一个大工地，城市建设用地的规模扩展大幅度地介入了城市郊区农村集体所有制的土地，这就形成了目前这种局面：城市土地存在两种所有制类型，一种是国有制土地，另一种是在城市中生活，身份是农民的人群占有的集体所有制土地。并且伴随着城市规模的进一步扩张，后者有加速扩大的趋势。这样，与这些城市农民生活紧密相关，甚至是作为他们最重要的生活依靠的自有住房如何进行产权保护，是否应该进行产权保护，就成为城市房地产行政管理机关面临的一个无法回避的重要法律课题。

我国《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。我国《土地管理法》第八条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有。第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

我国《城市房地产管理法》第二条规定：在中华人民共和国城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。明确指出了该法调整的范围即城市国有土地上的房地产法律关系。

建设部1997年10月27日发布了第57号令《城市房屋权属登记管理办法》，第二条规定：本办法适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记。第四十条规定：在城市规划区外的国有土地范围内的房屋权属登记，参照本办法执行。也非常明确地指出了该办法的适用范围。随着房地产市场的持续快速发展，建设部于2001年8月15日对《城市房屋权属登记管理办法》作了修改并以第99号令形式重新发布。其中第二条规定：本办法适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记。第三十九条规定：本办法第二条规定范围外的房屋权属登记，参照本办法执行。这就给城市郊乡集体土地上的房屋权属登记在法律方面提供了可能性。

以上是我国现有的关于土地权属问题的基本法律规定，

二、城市郊乡集体土地上房屋权属登记的法律特点

和城市国有土地上房屋相比，城市集体土地上房屋有以下特点：(一)建筑密度大。在城市建设房屋有规定的间距要求，建设单位为了保持经济上的合理性，就会把房屋建得比较高，因而也就有了一定的造型，有了一定的配套，有了一定的外立面设计。在农村建设房屋没有规定的间距要求，建造人为了保持经济上的合理性，就会房挨房、门对门，尽量先把地皮占满，因而也就没有了造型，没有了配套，没有了外立面。其典型形式是，建筑密度很大，容积率却并不是很大。(二)建设标准低。城市房屋建设要遵守国家既定的建筑设计和施工标准，参与各方分工很细，出现质量问题要按规定追究责任。农村房屋建设一般并不按照国家规定的施工标准进行，许多房屋甚至连设计图纸都没有。施工方完全按照建房人的要求并结合自己的施工经验组织建设，出现质量问题时责任很难分清，甚至连责任主体都很难找到。更有甚者，所有人一旦发现房屋容易出租，不经过任何论证就叫人在房顶上再加一层或两层。这样的一种建设状态必然使房屋的建设标准很低，上水、下水、通风、采光、电力荷载、采暖等都成问题，消防、社区配套等更无从谈起。(三)游走于合法和非法的边缘状态。

我国房屋建设管理的现实状况是，城市截然不同于农村，在城市建设房屋有非常复杂的程序，要盖几十个甚至上百个章，但是在农村非常简单，取得宅基地以后，几乎是可以随心所欲地盖。但是由于农村的土地总的来说比较便宜，而且人皆有爱美之心，村民们一般也愿意把自己的房屋盖得不太出格，与邻里间保持某种程度的协调。这是远郊农民的一种普遍心态，但是对于城市农民和近郊农民来说，讲究美丽和协调是要损失钞票的，他就不愿意了，他就会随心所欲地以扩大房屋建筑面积为唯一目的来建造或改建房屋。按照农村房屋建设的现状来分析，他并不违法，至多只是违反了村里的乡规民约，其他的村民也都会这么看，也都会这么干。但是按照城市房屋建设的要求来分析，这是彻头彻尾的违章建筑。在城市建设房屋连一个章都不盖怎么行。问题难就难在所有的城市农民都认为在自家的宅基地上建房子，爱怎么建就怎么建，而且所有的城市农民都可以从这种共识中获益，加之冰冻三尺，非一日之寒，这种共识已经存在了这么久，现在城市建筑管理和规划管理部门要着手管理这件事已是无从下手。换句话说，如果把这些房屋按所有制关系定性为农村房屋，大体可以说它是有瑕疵的，但仍是合法的；如果把这些房屋界定为城市房屋，则可以肯定它是违章建筑，是非法的。难就难在人们缺乏将它确定为任何一种的强有力的依据和勇气。

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