设区市是设有市辖区的地方行政机关。设区市和地级市概念相似，但不同。全国大部分地级市都有市辖区，但也有几个地级市没有设立市辖区。比如广东省中山市、东莞市就是没有设立市辖区的地级市，地级市的行政建设是城镇。地级市和设区的市区不同，设区的市是法律用语，几乎等同于地级市，但地级市没有设区。

立法法修正案草案：235个设区市有望获地方立法权

昨天下午，立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议审议。根据草案，中国将赋予设区的市地方立法权；落实税收法定原则；对部门规章和地方政府规章权限进行规范；发挥人大在立法工作中的主导作用。

这是立法法实施15年来首次修订，也是十年间全国人大会议第5次审议法律案。

现行立法法全文共6章94条，大会审议稿共有105条，其中增加、删除、修改的条款一共有41条，修改幅度超过1／3。

按照议程，明天，2900多名全国人大代表将花一整天时间专门审议立法法，在此基础上形成决定草案，再经代表审议和大会主席团讨论后，形成建议表决稿，3月15日进行表决。

税收法定条款有微调删除税率等字眼

现行立法法2000年3月由九届全国人大三次会议通过，当年7月1日起开始实施。去年8月和12月，全国人大常委会两次审议立法法修改，草案也在网上公开征求意见。全国人大常委会认为，草案已趋成熟，决定提请大会审议。

南都记者看到，昨天提请大会审议的立法法修正案草案共105条，其中增加、删除、修改的条款一共有41条，修改幅度超过三分之一。与去年提交全国人大常委会审议的二审稿相比，又作出20多处修改，包括税收法定、地方立法权等备受关注的条款。

为进一步明确税收法定原则，二审稿规定，税种、纳税人、征税对象、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由全国人大及其常委会制定法律。

南都记者注意，昨日提交大会审议的草案中，这一规定修改为税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度。

设区市立法范围有限不是任何问题都可立法

此次立法法修改的亮点之一是赋予设区市地方立法权。按现行立法法，享有立法权的有49个市，其中包括27个省会市，18个国务院批准的较大的市，4个经济特区所在的市。

昨日提交审议的立法法草案拟规定，赋予设区市地方立法权。目前全国共有设区市284个，尚无地方立法权的有235个市。这意味着，如果表决通过，这235个城市将享有立法权。

考虑到全国设区市比较多，地区差异比较大，修正法草案规定：由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。也就是说，235个城市的立法权也不会一下子就放开。

此外，广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市属于地级市，但不设区，也将被赋予设区的市立法权。

南都记者还注意到，二审稿规定，较大的市可以就城乡建设、城市管理、环境保护等方面事项制定地方性法规，昨日提交大会审议的草案进一步扩大范围，增加历史文化保护的事项。

中国政法大学副校长马怀德表示，立法法修正案明确规定，设区市的立法范围是有限的，不是任何问题都可以立法，只能在城市管理、环境保护、公共服务、历史文化保护等领域立法，而在税收等政治、经济、社会管理领域没有立法权。

让立法主动适应改革需要

昨天下午的大会上，全国人大常委会副委员长李建国作立法法草案说明时表示，我国现行立法法2000年颁布实施，总体符合国情，行之有效，发挥了重要作用，但随着经济社会发展和改革深化，根据新形势、新问题、新任务适时修改，十分必要。

李建国在作说明时还提到，按照中央全面深化改革领导小组关于贯彻实施党的十八届三中全会、四中全会两个决定的重要举措分工方案，凡涉及立法法修改的举措和要求，此次都通过修改予以落实，让立法主动适应改革需要，让重大改革于法有据。

强调发挥人大及其常委会在立法中的主导作用

这一次修改立法法是部分修改，不是全面修改，对可改可不改的暂不改，李建国指出，立法法修改中，各方面提出的修改意见和建议不少，对其中认识比较一致、条件成熟的予以补充完善，对认识尚不统一的继续深入研究。

李建国说，此次立法法修改以提高立法质量为重点，推进科学、民主立法，更好地发挥立法引领和推动作用，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

修修补补的少增量型修改的多

李建国强调，宪法是立法法制定、修改的依据，立法法修改还要与全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、各级人大常委会监督法等法律相互衔接和协调。

现行立法法于2000年九届全国人大三次会议通过，当年7月1日起实施，对立法应当遵循的原则、立法权限、立法程序、法律解释等作出规定。此次提交审议的修正案草案达105条，与现行立法法相比有41条修改，其中修修补补的内容较少，更多是增量型修改。

李建国表示，全国人大和地方人大一些好的做法，也将通过立法法修改提炼、固定下来，使立法法能有效解决实际问题。

［答疑］

施行15年的立法法为什么要修改

当前立法中争权诿责现象较突出，立法数量大增后出现打架情况

据新华社报道，去年8月，全国人大常委会初次审议立法法修正草案。全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在审议中提到，立法法是一部建立国家立法制度、规范立法活动、提高立法质量、维护国家法制统一的重要法律，当时出台有两个动因：1979年立法活动全面恢复后，立法工作积累了许多经验做法，需要制度化、法律化，同时立法数量大增后，出现打架情况，对国家法制统一造成很大影响。

曾参与立法法起草的中国社科院法学研究所研究员李步云也指出，当时立法实践遇到一些问题，比如有的机关越位立法，有的地方和部门搞保护主义等，因此立法法要解决四个核心问题：立法权限划分、立法程序、法律解释、立法监督。

这些问题今天依然存在，也是此次立法法修改的关键。

在十八届四中全会决定辅导读本中，全国人大常委会法工委主任李适时专门就立法问题撰文指出，当前有的法律法规反映人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，没有因形势变化而及时修改，部门利益和地方保护、争权诿责现象较为突出。

多位全国人大常委会委员也在审议时提出，应当强调人大主导立法，防止部门争权诿责。辜胜阻委员指出，现在国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法定化，因此谁主导立法是立法法中很关键的问题。

十二届全国人大常委董中原指出，立法法的地位和作用目前在实践中比较弱化，一些条文没有办法激活，大量历史遗留的与立法法精神不符的问题并未得到清理和解决，比如超越权限的法规、非法规程序的政府文件等，既弱化立法法的功能，又影响立法法的权威。

在全国人大代表、安徽省人大常委会副主任胡连松看来，立法法在实践中遇到新情况，需要解决新问题，比如人民代表大会与常委会立法权限的界定不够明确，授权立法不够规范，科学立法、民主立法的机制不够健全，党的十八届三中、四中全会对立法工作做出的部署，也需通过立法法修改予以落实。

去年全国两会期间，胡连松曾提出修改立法法的议案。一个月前，他拿到了立法法修正案草案，他在议案中提出的问题大都在草案中得到回应，作出相应修改。

《中华人民共和国立法法》第八十二条省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

地方政府规章可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；

（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。

设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。

应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

《中华人民共和国立法法》第七十八条省、自治区、直辖市的人民代表大会制定的地方性法规由大会主席团发布公告予以公布。

省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规由常务委员会发布公告予以公布。

设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规报经批准后，由设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

自治条例和单行条例报经批准后，分别由自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会发布公告予以公布。

《中华人民共和国宪法》第一百条省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。

设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。

《中华人民共和国立法法》第七十二条省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。

省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。

除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。

省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。

《中华人民共和国宪法》第一百零二条省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。

地方各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。

《中华人民共和国立法法》第七十三条地方性法规可以就下列事项作出规定：

（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；

（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。

除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。

制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。

《中华人民共和国宪法》第九十七条省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。

地方各级人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。