在现有制度如规划制度、土地制度、财税制度等多重约束下，加之城乡二元结构的客观存在，政府主导城市建设的手段和结果，最终反而往往与人的需求背道而驰。土地制度的城乡二元结构，令进入城市规划区内的农村集体土地必须先征为国有，由此只要给农民付出低廉的补偿，便可将集体土地纳入政府垄断的一级市场，并获取高额利差，从而支持着各地的土地财政。但也引发集体土地所有人的激烈对抗。各地打着农民上楼或者土地储备，或者旧村改造的名义，对土地进行新一轮的圈地运动。由此，也引发了极大的争议和反抗。

在中国，一些难题的答案往往出自民间自发的尝试。与政府推动的大规模拆迁改造相并行，由农村集体自主进行的城市化改造已在多个城市自发兴起。事实上，北坞模式很大程度上借鉴了全国各地集体土地自发建设的大量经验。

与国家强制性的征地建城不同，这些地区是由农民集体自主进行改造，他们以土地为资本，改造规划则力图符合城市的标准，建设了商品房、产业房、以及公共服务设施等。严格地说，这些自发的尝试普遍都比现有法律法规走得更远。按照现行法律，这些集体土地自主建设行为是违法的，国土部近年来一再重申不支持这种违法建设行为，理论上北京市政府随时可以按违建拆除。

少数成功的案例分析：例如草桥村的回迁建房资金，主要来自于集体土地上附建商品房出售，但最终政府亦未经常规征地，仅通过产权空转模式把土地置换为国有，再定向划拨给该集体。郑各庄则自行进行村域规划，其中自建商品房起初土地亦未变性，实际上是不合法的“小产权”房，后来则修成正果，得到北京市政府的特批。草桥、郑各庄的案例，也只不过因其既成事实以及实际的收效，而获得政府的事后追认。但它们以其“集体参与，农民分享”的利益分配模式，解决集体经济组织以及农民的长期收益难题；以较小的代价令村庄环境改善，使农民生活质量提高、集体提供公共品和公共服务的能力增强，从而为未来的制度空间演绎出大量生动个案。

大望京模式：政府土地储备

具体操作模式：朝阳区土地储备中心先将村域面积征为国有，再以土地作抵押品从银行获得贷款，用于整理土地和建设回迁楼。最终，通过41.6公顷的建设用地进入政府储备，回收资金还贷。与以往的征地建城模式不同，大望京土地升值的利益较多地留在村民和集体中。首先是政府的土地收益有相当数量返回村集体，按对农民较有利方式回补农民。更重要的是，政府承诺还要返回村集体5万平方米商业楼底层商铺。未来按照“资产变股权，农民当股东”的思路，转居村民将成为村集体企业股东，可按股份享受永久收益。

北坞模式：农民将以集体土地参与城市化进程

改造模式大致为：根据现行法律规定，农村土地属于集体所有，“农村宅基地一户一宅”，不能进入市场买卖。由于北坞土地完全由村集体直接进行开发，并没有履行常规的征地程序，理论上仍是集体土地，也就是常说的“小产权”。但是镇政府通过全镇集体用地内部调换方式，使北坞村在一路之隔拥有了10多公顷回迁楼安置用地。此地虽然征为国有，但不实行“招拍挂”，直接空转至村集体，由玉泉村成立专门的房地产公司建设回迁楼。为解决回迁房产权问题，北京市政府为北坞回迁房用地开辟“绿色通道”，绕开“招拍挂”，免去土地出让金，直接转为国有建设用地。

两个模式的比较：北坞和大望京两个试点村的共性，是当地村民的长远利益被空前关注。在政府主导下，“集体参与、农民分享”的模式全国罕见。特别是北坞村的集体土地直接进入城市新规划，绕开了以往政府征地后“招拍挂”供地模式，土地级差收益的获得更倚重长期产业回报，这为今后破解“土地财政”提供了镜鉴。

李建立认为，在目前城乡收入差距不断扩大的情况下，城乡土地权利的不平等是最大的根源之一。如何平衡农民的集体土地自主权和政府对城市化的收益，是一个需要解决的问题。无论如何，目前的法律制度是严重阻碍收入均等、和谐社会建设的。