政府征用或征收有集体土地的，必须支付有关补偿费用，具体包括三项：土地补偿费、安置费、青苗补偿费。后两项发到居民手中。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。

权利救济：失地农民社会保障权的法理基础

由于历史和现实的双重原因，农民同城镇居民相比，在政治权利、经济权利、文化权利等方面存在很大的差距，甚至可以用权利贫困来形容。失地农民在被征地过程中因土地而衍生的权利、与土地相关的权利以及自身本来的一些权利都受到不同程度的影响和损害。有权利必须有救济是一句众所周知的法谚，很准确地表达了权利的救济权能。具体而言，包括获得侵权者救济的权能和获得公力救济的权能，体现在失地农民身上，侵权者一般是政府，这部分救济权能主要通过征地补偿来实现，即有的学者提出的救济权中的补偿权；而公力救济的主体也应该更多是政府，通常以制度性规定的失地农民社会保障来保证，也就是有的学者提出的救济权中的保障权和救援权。在这样一种逻辑进路下，权利救济成为失地农民社会保障的法理来源。

（一）财产权利交换的差异性

古典政治经济学家威廉配第曾说：土地是财富之母，劳动是财富之父。土地作为农民世代获取生存条件的最基本依靠以及二元经济结构下农民增加物质财富的源泉和保障，在被征收或者征用后，农民不仅失去了土地这一特定资源，而且丧失了寓于土地之中或者附于土地之上以及与土地有关的财产权利。财产权利丧失的最直接体现是农民失去了对土地进行使用、收益和处分的权利，从一定程度上剥夺了农民获得更好生活的发展机会。随着城市化程度的提高，被征土地的价格一般都会上涨，土地农转非产生了巨大的增值收益，而农民实际获得的都非常少。这样的财产制度无法满足失地农民物质财富的需要，因此有学者提出了要充分考虑失地农民的农地发展权，体现了任何制度都必须确定资源配置、产出组合和产出分配的原理。「美」阿弗里德。马歇尔：《经济学原理（上）》，商务印书馆1983年版，第43页。这在法律上符合法的社会价值原则，在经济上符合谋求土地的理性效用和财富最大化，在文化上也符合保护农民利益、发展农业生产的基本政策。

另一方面，从失地农民社会保障的实践看，无论采取何种形式，土地都在其中扮演了重要角色，都有赖于政府对失地农民所作出的特别牺牲的补偿。笔者认为，这种补偿其实是财产权利的交换，虽然国家确立了相当补偿原则，分别针对不同情况予以完全补偿或不完全补偿，但在财产权利交换过程中仍然存在明显的价值差异。倘若被征地是长期闲置的空地或者荒地，价值差异的存在应当是合乎法理的。但我们仔细分析，即使利用良好的耕地，财产权利交换的差异性问题同样需要得到重视。《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费分别为该耕地被征用前三年平均年产值的6－10倍和4－6倍，但无论农业人口的数量，土地补偿费和安置补助费之和不超过前三年平均年产值的30倍。这种标准看似合理，但实际上低估了农地所有权和使用权的价值，政府以较低价格获得土地后又以较高价格出让给开发商或其他组织，农民却在3－5年后失去收入来源，重新陷入更加窘迫的贫困境地。与其如此，比较合理的做法是，提高被征土地补偿费用，将其中的一部分作为保障基金来源之一，通过失地农民社会保障来降低在征地过程中产生的财产权利交换的差异和不对等。

（二）政治权利行使的虚位性

在土地征收、征用和补偿过程中，各级地方政府为增加财政收入大肆寻租，通过并不公开透明的低征高卖、增加税费名目、以土地换投资等方式，不仅增加了地方政府的财政收入，而且彰显了政府官员的政绩。加上法律也没有规定严格的土地征用公告程序和有效的惩罚制度，失地农民无法对过程进行监督，以至于权钱交易、利益交换大量存在，失地农民的知情权、参与权和申诉权等基本政治权利没有得到应有的保障，出现了政治权利真空。现行的政策法规并没有太多设定关于土地征用、补偿安置、争议解决的具体制度，只有在村级组织和信访部门去询问自己的权利，缺乏对政治权利真空的弥补。这样的情况下，失地农民利益一旦受损，村级组织和信访部门在中国特色的政治体制下难以解决问题，失地农民自然会失去对村民自治的热情，他们的民主政治权利就名存实亡。

失地农民被征地后，面临高成本的生存方式和发展方式对原先生活的替代，为了获取新的生活来源，他们转而进城务工。进城后，最先出现的是无法享受以土地为前提的政府提供的优惠待遇等惠农政策，原本可以感受由生产力进步带来的政治昌明不能实现，追求农村民主政治权利的愿望与获得最基本的生存、发展相比，也显得非常脆弱，他们一般不再关注甚至不再过问原籍所在地乡村的任何公共事宜，自愿回去参加乡村选举的也很少。失地农民中的一部分是取得了城镇户口的，但由于长期居住于乡土社会这个熟人社会的缘故，他们不愿意象以前那样在陌生人群中抛头露面，更不用说参与到城镇的各类政治活动了。因此，失地农民社会保障在政治权利保障中的作用除了作为一种制度安排之外，也是让他们的政治权利逐步恢复的工具，当失地农民能够预期其生活保障时，便会主动参与政治活动，了解利于他们进一步发展的政策和信息，真正融入特定阶层当中。

（三）社会权利获取的排斥性

社会权利在理论上是公民根据社会经济发展状况，在经济生活、个人健康和自由等领域应当享有的保障其健康而有尊严生活的权利，具体包括生存权以及与其密切相关的社会保障权、受教育权、劳动权、物质帮助权、文化活动权等等。长期以来，由于城乡二元经济格局的存在，在教育事业、劳动就业及社会福利等方面一直实行城乡有别的政策，这种被户籍制度固化了的差别将农民定格为社会权利的弱势群体。失地农民失去土地后，处于从农民身份到市民身份的转化中，既不是农民，也不是市民，社会主体的身份权缺失，在城乡有别的政策背景下，难以被纳入我国两个相对独立又相互联系的社会保障体系，同时又受到现行劳动用工制度的严格限制，就业的机会不容易觅得，即使就业，法定节假日和工作时间等方面保护劳动权利的制度也很少执行。正是由于政策、保障体制、劳动力市场和社会关系网络四重因素的作用并相互强化，使农民在农转非过程中及农转非以后，依然长期享受不到与其身份、地位相对应的权利和生活，成为比一般农民处境更为艰难的受城市和农村双重排斥的弱势群体。

失地农民在被征地前后担当了不同的社会角色，而且在这种角色下待遇迥然不同。在社会关系日益复杂的当今条件下，在法律上明确不同主体或一个主体的不同角色及其待遇仍然有其合法性和合理性，但这绝不能成为划分社会等级、实施差别法律待遇的当然理由。李昌麒：《中国农村法治发展研究》，人民出版社2006年版，第314页。从罗尔斯的正义论来看，第二正义原则中的机会平等和差别原则，明确指出了社会的和经济的不平等安排出现的情况只能是：使他们被合理地期望适合于每一个人的利益；并且依系于地位和职务向所有人开放，「美」约翰罗尔斯：《正义论》，何怀宏、何包钢、廖申白译，中国社会科学出版社1988年版，第56页。也就是机会和可能性的平等。失地农民在社会权利的获取机会上被放在与一般民众不同的位置，时间和质量上都落后于其他人，如何改变这种不利位置或者减少这种不利位置造成的损害，是制度应该考虑的范畴，相信提供物质财富和经济资源并非唯一的方式，除此之外，为他们提供服务性帮助也应该包含在失地农民社会保障之中。

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房