第三节破产监督人制度

一、破产程序的公正、效益目标与监督人制度

破产作为一种特殊的司法程序，其产生和存在的根本原因，是在市场经济条件下的商品交换、资源的配置和重新组合，要求做到公正、有序。在破产程序中，公正具有极为重要的价值。破产作为文明社会债权的终极保护形式，是在债务人不能清偿到期债务时，以将债务人所有的财产公平清偿给所有债权人为目的的审判上的程序。其最终目的就是要保证全体债权人公平受偿，保障破产财产的公平分配。这与债权的平等性特征相吻合，又与破产程序开始的特定前提相适应。债的平等性特征，特指债权人之间的债权除具有优先受偿权(如有担保物权或法定优先权)者外，不考虑其发生时间的先后、金额之多寡、债权发生之原因，都应当平等地接受清偿[19]。破产程序的开始大多发生于债务人资产负债率超过其安全系数之时，而此时维护债权平等性的最终途径，便是通过破产程序谋求债权的公平清偿。

公正本是个抽象的概念，但其价值在程序设计中却可以通过具体的制度来体现。基于破产程序的特殊性，多数国家的破产法都确立了便于债权公正清偿的特殊机构，即债权人会议、破产管理人以及破产监督人[20]。债权人会议使所有的债权人都能充分发表对破产案件处理的意见，保证破产分配顾及多数债权人利益。独立的破产管理人能围绕破产程序进行的目的，超越于各利害关系人之上，自主地进行破产财产的处理、变价和分配。而破产监督人在国外的立法中则是代表债权人会议，籍以实现债权人的共同意志，处理破产程序中的有关重要事项，并对破产程序的合法、公正进行监督的常设机构。此三种特殊机构既互相独立，又互相配合，共同维系着破产程序的公正进行。

目前，我国的破产立法中没有关于债权人会议常设监督机构的规定，这影响了破产程序中机构构成的完整性和系统性，有可能妨碍破产程序公正目标的实现。

公正是破产程序所追求的首要价值目标，但不是唯一目标，效益也是破产程序追求的重要价值目标。效益反映的是投入与产出、成本与收益的比例关系。具体到破产程序而言，要求破产案件的处理在充分顾及公正的前提下，尽可能减少程序成本的开支，尽可能提高程序进行的速率。破产程序的成本主要包括破产费用以及其它人力、物力、时间的耗费等，但从更广泛的意义上来说，还包括对社会产生的一系列消极影响。如除前述费用外，企业的资产中，专有设备、无形资产、滞销产成品、半成品等，其价值或随着企业的破产而消失，或被迫以极低的价格出售，这些消失的财产价值或降价出售的损失也是企业的破产成本。又如，负债企业可能不只一个债权人，在破产后的索赔过程中，债权人之间的争执会推迟资产清理，使企业存货和固定资产发生物质损耗或无形损耗，这也使破产成本上升。由于债权人考虑到企业的破产可能性和破产成本的大小，因此，再放贷时就要求对这种风险进行补偿，即提高借款利率。这样，所有者的报酬就可能减少，从而导致企业价值的降低[21]。而破产程序的收益则仅仅是指通过破产程序实现的利害关系人的正当经济利益和挽回的经济损失，防止恶性的抢先执行可能产生的不公平分配，以及通过法院对破产案件的审理和监督所实现的对社会经济秩序的维护，保证商品交换链条不致遭受严重破坏等。

效益价值是破产程序中必不可少的目标追求，因为公正脱离了效益就丧失了意义，效益也应当是公正基础上的效益。加之，破产程序的主要任务是将所剩无几的债务人的财产于众多债权人之间进行分配，因而，破产程序设计中对较小投入和较大产出的追求就显得极为重要。

二、破产监督人的设置及其职权

破产程序兼有清算和执行的特征，因而，破产程序往往有众多利害关系人的参与。如有不依破产程序而通过破产清算组取回不属于破产财产范围的财产的取回权人;有不依破产程序直接针对破产人财产中的特定财产行使担保物权的别除权人;有以破产财团为求偿对象、得随时受偿的共益债权或财团债权人;还有享有法定优先权的税款和工资、劳保费用的权利归属主体，以及为数不少的一般破产债权人。以债务人通常所剩无几的财产来满足上述众多利害关系人的权利请求，其利益关系的冲突与繁复程度可想而知，加之破产案件的处理耗费较长时日，所以仅靠法院实现对破产程序的公正与效率的监督，难免会有所疏忽。为防止各利害关系人及清算机构滥用权力，从而优化各利害关系人间的利益关系，破产监督人制度的设置是非常必要的。

依我国目前的破产法律规定，破产程序的监督主要由法院负责，同时债权人会议也享有部分监督职能。但这种监督机制的设置是存有缺陷的。首先，法院肩负着繁重的审判任务，只能对重大的或有争议的破产清算事务做出决定，并主要通过此种方式实施监督。而破产清算还有大量的非法律事务渗透其中，要使法院对具体的法律和非法律事务实施详尽周到的监督，恐为法院力所不及。其次，债权人会议的监督也存有先天缺陷：

(1)债权人会议是会议体机构，无法对破产清算实施日常性监督;

(2)召开债权人会议耗时、费资，频繁召开债权人会议既不经济，又不利于破产程序的迅速进行;

(3)我国的债权人会议主要代表一般破产债权人的利益，即只有一般破产债权人方有表决权。因而，对其他利害关系人而言，债权人会议出于自身利益关系而采取的监督活动，难免会有失之偏颇之处;

(4)依现行《破产法》规定，债权人会议并无明确的监督职权，只是在最高人民法院的《破产法意见》第53条中，关于清算组应当列席债权人会议并受债权人会议监督。清算组的决定违背债权人利益的，债权人可申请人民法院撤销的规定，才使司法实务中的债权人会议取得了监督破产清算组的权力。但债权人会议作为会议体之机构，难以行使监督权之局限性本身并未得到解决。

破产案件的处理有繁简难易之分，因而，具体到特定的案件，未必都需要设置破产监督人。借鉴国外的立法经验，我国破产监督人的设置以采取由债权人会议意定的制度为妥，即由债权人会议根据案件处理的繁简程度、时间长短等决定是否设置破产监督人。原则上，不论是否进行和解与整顿程序，债权人会议应在第一次会议上决定破产监督人的设置，但也不妨于破产程序进行中随时决定其设置与否。

破产监督人的人数，也由债权人会议决定，一人或数人均无不可。但由数人组成破产监督人时，其成员可考虑由债权人会议选出的代表和人民法院选任的律师、会计师等专业人员共同组成。对于不称职或不适于担任破产监督人者，由债权人会议和人民法院撤换。债权人会议选任的监督人应经法院认可，债权人会议认为法院选任的监督人人选不适格的，可申请法院撤换。如果承认破产监督人得由债权人代表以外的人员充任，则我国破产监督人的性质就可定性为公正、中立地监督破产管理和清算事务的机构。其任务除了着重维护位居多数的一般债权人的利益外，还需兼顾诸如别除权人、取回权人、抵销权人以及工资和税款等权利主体合法利益的维护。

参酌国外立法例，我国破产监督人的职权一般应当包括：(1)调查破产财产和破产程序进行的有关状况;(2)为开展监督业务得向临时破产接管人、破产管理人及其辅助人员、破产人及其他有关人员询问有关情况;(3)要求临时破产接管人、破产管理人提交有关报告和文件，并就报告和文件作必要的说明;(4)监督债务人履行和解协议;

(5)提请召开债权人会议，出席债权人会议并就有关监督事务陈述意见;

(6)申请解任临时破产接管人或破产管理人的职务;

(7)依法审查批准相关的处分破产财产的行为，具体的行为范围应由立法作出明确的列举性规定;

(8)提请法院阻止临时破产接管人、破产管理人的不当决定和债权人会议违法决议的执行;

(9)为监督破产程序的公正进行所必须享有的其他职权。