一、全员持股的法律形式问题

许多国企改制都是由国家将企业净资产卖给本企业职工，从而实现企业产权制度改革。通过企业产权制度改革，带动企业经营机制改革。在操作中，有一个非常现实的问题，就是我国国营企业多年以来一直实行的是低薪制，职工手中积蓄不多。前些年又实行了住房制度改革，要求职工以现金购买住房，已经花去一部分或大部分积蓄。职工手中的钱不多，购买企业产权本身就有问题。现行做法是，全体职工将改制时解除劳动关系由国家发给的经济补偿金用于购买企业产权。实际上，国家也不用现金支付经济补偿金，而是用企业净资产折抵应付给职工的安置费，企业又将此安置费折算为职工的出资。职工购买企业产权后，企业就变成了全员持股或大部分职工持股。这时，职工就具有了双重身份，一方面是企业股东，另一方面又是在企业就业的劳动者。

企业全员持股带来以下难以解决的问题：一是股东人数众多，企业很难找到完全适合于自己的法律形式。1993年12月29日第8届全国人民代表大会常务委员会第5次会议通过的《中华人民共和国公司法》规定有限责任公司的股东为2至50人。国营企业改制后股东人数一般都超过50人，难以适用有限责任公司的规定。按股份有限公司设立，资产和程序相应要求较高，许多企业又不符合条件，也不愿去走复杂的程序。二是劳动力与企业产权紧密结合，不符合现代企业制度的基本要求。现代企业制度的要求之一是两权分离，即企业资产所有权与经营权分离，便于充分利用资源，节约生产经营成本。三是许多改制企业都存在变通操作，即将许多股东的投资额集中记载于少数股东名下，或多数股东委托少数股东持股，或选代表持股，以满足设立有限责任公司股东人数的要求。这种做法带来出资人行使出资人权利难的问题。如企业在重大问题决策上发生分歧，或受委托人离职或死亡，出资人要求自己行使权利，而注册的章程和工商档案中却没有记载该出资人。这时，认他是股东和不认他是股东都很难。认他是出资人，他就有权参加股东大会，对股东所议事项，他有表决权，可工商档案中没有记载的股东参加股东会议所作出的决议，工商行政管理机关往往不认。不认他是出资人，他却是真正出资购买国有资产产权的人，他的权利来自出资购买国有资产，他行使权利是正当的，也是合法的。