与商业银行相比，政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。但随着国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行规模不断发展壮大，面临着资本金不足的问题，建立资本充足率约束机制，加强风险管控显得尤为重要。此次国务院对国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行改革方案的批复明确提出，进出口银行和农发行确立以资本充足率约束机制，而已经进行过一轮改革的国开行要强化资本约束机制。

批复中，国家开发银行明确定位为开发性金融机构，而中国进出口银行、中国农业发展银行进一步明确了政策性银行的定位。此前被广泛关注的政策性银行资本充足率问题此次更被明确纳入改革内容之中。3家机构改革的获批，标志我国政策性金融机构改革取得了重大突破和实质性进展。

90年代以来农村社会保障制度改革的背景

1、农民收入增长缓慢，城乡居民收入差别拉大

从1997年到2000年，农村居民人均纯收入实际年增长率逐年下降，2000年甚至降低到2．1％；而同期城镇居民人均可支配收入却保持着高速的增长。2001年到2003年，农村居民人均纯收入增长速度回升，但是仍然没有超过5％；而同期城镇居民人均可支配收入实际年增长率却保持在8．5％以上，2002年甚至达到了13．4％。实际上，自上个世纪80年代中期农民收入增长放缓后，1997年以来，农民收入已连续7年低速增长，不及城镇居民收入增量的1／5；城乡居民收入差距持续扩大，由上世纪80年代中期的1．8：1左右，扩大到2003年的3．2：1。［4］如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，差距还会扩大。

2、农民之间收入水平存在较大差异

2003年，全国（不含港澳台）农村居民家庭平均每人纯收入为2622．24元，其中，不足1000元的占11．59％，1000元以上、2000元以下的占30．72％，5000元以上的占11．85％；从地区来看，最高的是上海，为6653．92元，最低的是贵州，为1564．66元，低于2000元的有6个省份，高于2000元低于4000元的有19个省份，4000元以上的有6个省份。从不同收入组农户家庭情况看，高收入户的人均纯收入达到6346．86元，而低收入户的人均纯收入只有765．9元。［5］

3、农村劳动力供给严重大于需求

我国农村现有劳动力约4．8亿，其中有1．6亿在当地从事乡镇企业和其他非农产业，而农业实际需要劳动力约1．7亿，这样就有1．5亿的富余劳动力［6］。需要说明的是，我国现在存在着1亿以上的外出务工农民，在这部分人中，有相当数量的人员没有固定的工作和住所，因此他们随时可能返乡就业；在我国13003．92万公顷（19．51亿亩）耕地中，坡度大于25度的陡坡耕地为607．15万公顷（0．91亿亩）［7］，按照国家有关规定，25度以上的陡坡耕地应当有计划地逐步退耕还林、还草，以改善生态环境。这样的话，土地对农村劳动力的吸纳数量将减少700万以上［8］。再加上农村劳动力文化程度、劳动技能偏低［9］，农村劳动力供大于求的矛盾将在一定时间内持续下去，甚至会越来越尖锐。

4、需求不足导致通货紧缩

经过长期的努力，我国经济实现了由供给制约型向需求制约型的转变，但是由于投资需求、出口需求和消费需求的不足，1997年我国经济实现软着陆以后，出现了通货紧缩现象，物价持续下跌、内需严重不足、失业率升高、经济增长速度放缓。从1998年到2002年，我国零售物价连续5年负增长，2003年全国商品零售物价指数为－0．1％，2004年上涨为2．8％，从这两年的数据看，我国好像已经走出了通货紧缩，但是通货紧缩背后的原因并未消除［10］。与此相适应，从1998年中期开始，我国一直实行扩张性的财政政策，以此来拉动需求，2005年，我国虽然改为实行稳健的财政政策，但是扩大消费的政策方向并没有改变。

5、我国农业面临加入WTO后的严峻挑战

西方发达国家的农产品生产机械化程度高、实行规模作业，所以作业成本比较低，同时政府按照WTO的有关政策对农户所给予的农业补贴和农户享受到社会保障待遇也降低了农产品的成本，这使得其农产品获得了低价位的竞争优势；另外国外农产品科技含量高，这又使得其具有质量上的竞争优势。双重的竞争优势使得刚刚加入WTO后的我国的农业受到剧烈的冲击。

6、第一产业对国内生产总值增长的贡献率一直比较低

从1999年到2004年，我国第一产业对GDP增长的贡献率分别为6．5％、4．8％、6．1％、5．4％、4．0％、9．2％，而实际上，自从1991年第一产业的贡献率从41．9％跌落到7．1以后，只有1996年达到10％，其他的年份都在10％以下［11］。