一、引言

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”，人民银行作为票据管理部门，依法对空头支票进行行政处罚管理，但由于现行法律对“签发空头支票行为”界定存在一定的局限性，空头支票行政处罚相关规范性文件存在法律依据、效力不足的风险，空头支票行政处罚管理仍存在一定程度的法律障碍。

二、我国空头支票行政处罚管理的相关法律依据

(一)法律层面《票据法》规定了空头支票的基本概念,明确禁止签发空头支票。《行政处罚法》赋予了中国人民银行可在法律、行政法规规定的范围内制定金融规章，对空头支票行政处罚的行为、种类和幅度的作出具体规定的职权。

(二)部门规章层面《票据管理实施办法》第31条明确规定，“签发空头支票或者签发与其预留的签章不符的支票，不以骗取财物为目的的，由中国人民银行处以票面金额5%但不低于1000元的罚款。”

(三)规范性文件层面随着票据业务的发展，人民银行以规范性文件形式对空头支票行政处罚进行更为细致、具体的规定。如：2005年6月1日执行的《关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》(银发〔2005〕114号)，规定将空头支票的行政处罚主体由原来的商业银行改为人民银行，明确空头支票行政处罚的依据和标准是《票据管理实施办法》第31的内容;2010年3月制定的《关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见(试行)》(银发〔2010〕88号)，规定对签发空头支票行为实施行政处罚要按照“处罚与教育相结合”的原则，列举施行减轻和免于行政处罚的情形。

三、空头支票行政处罚管理存在的问题

(一“)签发空头支票行为”界定存在一定的局限性现行法律、规章仅对出票人签发空头支票或者签发与其预留的签章不符的支票，并且不以骗取财物为目的的两种“签发空头支票行为”进行行政处罚管理。而在具体法律事务实践中，常有金融消费者投诉不法分子以拖延付款为目的，故意签发支付密码错误或故意签发账户已被冻结、撤销的支票，使持票人利益受损。从行为性质看，故意签发支付密码错误或者故意签发账户已被冻结、撤销的支票，只是与规定的两种“签发空头支票行为”在形式上有所不同，其造成的后果和实质是相同的，都使持票人无法及时拿到款项，都在一定程度上损害了银行信用，但基层人民银行在受理此类投诉时，却困于法律依据不足而不能将其纳入“签发空头支票行为”行政处罚管理范围。

(二)空头支票行政处罚管理的相关规范性文件存在法律依据、效力不足的风险人民银行总行下发的规范性文件，对空头支票行政处罚管理进行了具体的操作性规定，是基层人民银行开展空头支票行政处罚管理工作的重要依据，但上述文件从法律形式上看，仅是人民银行制定的规范性文件，法律层级和效力低，并且是以人民银行内部公文的形式进行流转印发，并未正式对外界进行公布，而根据我国《行政诉讼法》第四条规定，“行政处罚遵循公正、公开的原则。”“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”，从这个角度来说，上述文件存在法律依据不足的风险。

(三)停止对出票人票据使用权存在法律风险人民银行总行下发的空头支票行政处罚管理相关文件中规定，对逾期不缴纳空头支票罚款出票人，人民银行分支机构可以要求银行停止其签发支票，对屡次签发空头支票的出票人，银行有权停止为其办理支票或全部支付结算业务。但上述规定在内容上不符合《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类和设定要求，在法律事务实践中，若空头支票出票人以人民银行要求停止票据造成损失为由提起诉讼，人民银行及开户银行可能面临一定程度的法律风险。

四、空头支票行政处罚管理的法律建议

(一)扩充相关法律、规章中关于“签发空头支票行为”的法律外延建议在《票据法》中增加“出票人不得故意签发支付密码错误或签发银行结算账户已被冻结、撤销的支票”等内容;补充完善《票据管理实施办法》，将“故意签发支付密码错误或故意签发银行结算账户已被冻结、撤销的支票，不以骗取财物为目的”的行为纳入“签发空头支票行为”，由人民银行进行行政处罚管理。

(二)补充完善《票据管理实施办法》，提高空头支票行政处罚的法律位阶修改《票据管理实施办法》，明确可以减轻或者免于空头支票行政处罚的具体情形，补充完善对出票人逾期不缴纳罚款的进行空头支票行政处罚的相关措施及程序，并以政务公开的形式及时对外界公布，提高空头支票行政处罚的法律位阶。

(三)暂停人民银行各级分支机构及商业银行对空头支票出票人停止票据使用权的行为对拒不履行行政处罚决定的，停止“要求银行停止其签发支票”的措施，防范法律风险，可将逾期不缴纳罚款的“黑名单”与征信管理系统相衔接，通过征信记录这一激励机制，引导其呵护信用。建议根据《企业信息公示暂行条例》(国务院令第654号)规定，联合工商行政管理部门积极推动空头支票行政处罚信息的公开公示，将逾期不缴纳空头支票罚款的单位银行结算账户不良信息纳入金融基础信息数据库管理范围并向社会进行公布，督促企业及时缴纳逾期罚款。