一、行政复议制度和行政诉讼制度是两种独立的行政救济

手段

(一)行政复议制度和行政诉讼制度是行政救济手段

行政救济是指特定的国家机关对违法或不当的行政行为予以纠正并对行政相对人合法权益因此受到的损害予以赔偿的法律制度的总和。我国现在行政法理论中存在四种行政救济手段：申诉和控告、行政复议、行政诉讼和行政赔偿。行政复议是行政机关依照行政复议程序受理和处理行政争议案件的制度。行政诉讼是行政相对人申请法院解决行政纠纷的一种诉讼活动。二者都是化解行政争议、维护行政相对人权益的重要渠道。

(二)行政复议制度是区别于行政诉讼制度的行政救济手段

针对现在有学者认为行政复议与行政诉讼制度二者合一的学说，笔者有几点意见予以驳斥：

1.一方面从制度的产生来看，行政复议制度是伴随着行政权能的行使所产生的行政救济制度，而行政诉讼是通过司法机关解决行政争议，是国家司法机关行使审判权的行为其属司法救济，二者性质截然不同。

2.另一方面这两个制度各有特点：首先，行政复议是行政系统内部纠错机制，这就为行政机关主动发现并改正错误提供了可能。其次，行政复议的复议机关为行政机关，不论是政府还是主管部门，相较于法院而言他们在解决一些专业性的争议时更具专业优势并能更快的解决争议，提高行政效率。然而由于行政复议天然的行政附属性导致其居中裁判效果大打折扣，加之以程序并不完备、配套制度不理想以及审理方式公开性不强，一直难以达到制度设定时的预期效果。

相比之下，行政诉讼属于司法审判权的行使范畴，因此，法院作为中立的第三方能客观公正地对待行政主体和行政相对人间的争议。也正是因为行政诉讼遵循严格的诉讼程序，公开、公正地解决行政争议，保证了公信力同时也保证了救济效果，使得行政相对人更愿意采用。行政诉讼相较于行政复议其弊端是行政诉讼程序复杂、效率不高，法院审判不具备相应的专业性且不对合理性做判断。

(三)强调制度独立之意义

经过前面的论述我们可以看到，不同于行政救济中的申诉与控告和行政赔偿，行政复议和行政诉讼在受案范围上是有交叉的而且二者相互独立又相互联系，各有优势也各有弊端。

二、行政复议与行政诉讼受案范围现状

(一)行政复议的受案范围

行政复议的受案范围是指行政机关受理行政复议案件

的范围。《行政复议法》第6条规定了行政复议案件的受案范围。其中，前10项对行政复议受案范围做了列举式的规定并通过第11项将所有对具体行政行为规定概括其中。但需注意的是本法第8条列举排除了行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定以及针对民事纠纷作出的调解或者其他处理行为作为行政复议的受案范围。

(二)行政诉讼的受案范围

《行政诉讼法》第11条规定的行政诉讼案件的受案范围，

需要注意的是，非立法性抽象行政行为、行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定、针对民事纠纷作出的调解或者其他处理行为、国家行为、行政指导行为以及法律规定行政复议终局的两类件不在行政诉讼的受案范围之列。因此，行政诉讼的受案范围相较于行政复议要窄的多，而在案件的审理方式上，法院审理行政诉讼案件不进行合理性审查，这也使得行政诉讼对行政案件的处理途径非常局限。

三、行政复议与行政诉讼受案范围不衔接的具体分析

行政复议与行政诉讼受案范围的衔接，就是指公民的权益在受到行政权的侵害时，司法救济和行政救济怎样配合才能对纠纷解决起到最恰当的作用，这也关系到行政救济制度的统一。学理上有学者将行政复议与行政诉讼的受案范围的衔接从不同的角度分为静态的衔接和动态的衔接。

所谓静态的衔接是指在行政复议和行政诉讼的受案范围基本一致的条件下行政相对人有条件自主选择救济方式，即选择行政复议或行政诉讼。动态的衔接简而言之就是复议前置，即行政相对人须先进行复议对行政复议不服的才能提起行政诉讼。

(一)静态的不衔接

这种不衔接主要表现在行政复议的受案范围范围要宽于行政诉讼的受案范围。我国行政救济体现多彩或复议或诉讼的选择式救济，故受案范围的不一致是的这种选择变得被动，比如意欲通对抽象行政行为申请审查的行政相对人不得选择行政诉讼只能通过行政复议且须在对具体行政行为的复议中附带提出，那么这种选择上的不自由是对行政相对人权利的限制。

(二)动态的不衔接

我国行政复议和行政诉讼以选择适用为主导，复议前

置、复议终局的案件较少。其中只有复议前置实现了行政复议和行政诉讼案件受案范围的动态衔接，这就不符合穷尽救济原则和司法终审原则，使得权力制约难以实现。

静态衔接与动态衔接是学理上的分析方法，笔者认为受案范围的静态衔即受案范围应当尽量一致为宜而动态衔接应当适当

扩张。

四、实现行政复议与行政诉讼受案范围衔接的路径

从静态衔接来看，要充分发挥行政诉讼的优势，适当扩大行政诉讼的受案范围，将非立法性抽象行为、行政指导行为纳入行政诉讼的受案范围，并允许对国防外交的司法审查。但笔者认为按照我国行政救济及我国行政法体系的现状复议终局的案件不宜采用诉讼手段救济应予保留，同时行政复议案件的合理性审查也不宜推广至诉讼领域。

行政复议方面，行政机关作出的处分和人事处理目前不在行政复议的范围内，但将处分和人事处理纳入行政复议的受案范围是一个必然的趋势，符合社会发展的需要同时给予行政机关工作人员同等的救济权利。

在动态衔接方面，笔者认为可以适当扩大复议前置案件的范围，如涉及取消资格的行政行为对行政相对人造成的损失将是不可弥补的，此类案件可以纳入复议前置的范围，通过复议和诉讼的双重救济充分保护行政相对人的权利。

笔者认为目前行政复议制度在调处行政争议中起到了非常好也非常重要的作用，但是行政复议制度仍有待完善，本文提出的扩大行政复议案件的受案范围和复议前置案件的范围，并且主张通过扩大与行政复议制度密切相关的行政诉讼制度的受案范围来从侧面促进行政复议制度的发展。除此之外，笔者认为严格行政复议的程序，对具体程序再细化、通过加大对行政复议的宣传力度增强行政相对人对行政复议的认知程度、组织公开听证和审理提高行政复议的公信力这些都是我们在当前阶段能够对行政复议的发展和完善的途径。