失业是生产力发展到一定阶段的不可避免的产物，普遍存在于一切商品经济的现代国家。它与社会制度无关，并不是仅存在于资本主义国家，我们要建立社会主义市场经济体制和现代企业制度，不可避免地要经历这样一个历史过程。

在社会主义市场经济条件下，失业，对劳动者而言，意味着失去职业，失去生计来源，生活水平降低，其社会地位也会下降。对社会而言，则是劳动生产力的极大浪费，还会给社会带来不安定的因素，影响社会的稳定以及经济的发展速度。因此，我们就必须对之进行事先预防和事后救济以限制其带来的负面影响，这就需要有完善的失业保险制度。失业保险是解决失业问题的有效途径之一。它可以使失业者的基本生活得到保障，从具体制度上保证失业人员的合法权益，缓解经济改革中遇到的社会矛盾，有利于社会的安定。

我国失业保险制度的建立为维护社会稳定发挥了积极作用，为国有企业改革提供了一定的外部条件，对深化国有企业改革、建立现代企业制度、促进再就业和经济发展起了积极作用。但实事求是的讲，现行的失业保险制度同改革的要求与人民群众的愿望相比还存在着许多亟待解决的问题。

1．我国城镇失业保险制度主要面临以下问题：

1．1从宏观角度看，立法层次低，缺乏较高的法律效力，法律建设滞后。

目前没有一部完整的失业保险法，以往的《规定》、《条例》不具备法律的权威性，很大程度影响了失业保险政策的正常执行。《条例》仅仅是国务院颁布的一个行政法规，还没有上升到全国人大立法的高度，它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范，不是失业保险的基本法，这无疑影响它的法律效力。与此同时，《条例》由于欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱。

1．2从微观角度看

1．2．1失业保险的覆盖面较窄，保障水平较低

社会失业保险仅覆盖正式职工（不包括农村就业人员和城镇非正式职工人员），主要是国有企业和国有股份制企业缴费，而三资企业、私营企业参保意识差，漏保情况严重。

1．2．2保险基金管理的缺位

1．2．2．1失业保险资金的筹措不到位

《规定》中指出，失业保险资金的来源有：企业缴纳的失业保险费、失业保险费的利息收入和国家财政补贴。可见失业保险资金主要由企业和国家两方负担。98年6月国务院在《关于切实作好国有企业下岗职工基本生活保险和再就业工作的通知》中把职工个人也列为失业保险资金的筹措对象，变原来的两方负担为企业、国家、个人三方负担。这种做法在增加失业保障资金来源减轻企业负担的同时，提高了劳动者个人的自我保障意识。

但目前失业保险资金的筹集仍存在一定的困难，许多企业不理解失业保险制度，认为失业保险是一平二调、劫富济贫，并以各种方式拖欠、抵制失业保险费的缴纳，出现了类似少报职工人数或工资总额等失业保险漏税行为。这些现象的出现，究其原因，一方面是当事人认识上存在偏差，另一方面也与目前采取的统一费率制不无关系。

1．2．2．2失业保险金缴纳的标准过于笼统

在《规定》中指出，企业缴纳失业保险费的标准是按全部职工工资总额的0．6％～1％，从98年开始国家将这一费率提高到3％，其中企业缴纳2％，个人缴纳1％。失业保险金的缴纳费率由政府统一规定，无法体现企业失业率和其保险费缴纳之间的关系，无法区别不同行业的失业风险。对效益好失业率低的企业来说，因其只有很少甚至没有职工领取失业救济金，所以这些企业常常把缴纳保险费看作是对效益差失业率高的企业的无偿补贴，使得这些企业不愿参加统筹失业保险，即使参加了也抵制、拖欠保险费。而反观效益差、失业率高的企业，统一费率无疑助长其懒惰与依赖思想。

1．2．2．3失业保险金的利用效率低下

失业保险资金的使用效率有待提高，与失业保险的两大功能相对应，失业保险资金的使用方向主要有两个：失业救济和促进再就业。但实际上真正用于失业救济、促进再就业的那部分资金所占比例只有70％左右。造成这种现象的原因，主要是因为失业保险资金的收支管用由劳动部门单独承担，缺乏有效的监督制衡机制导致失业保险资金流失严重，挪用、挤占多提管理费等现象十分普遍。即使是一些看似被用于失业救济的资金，是否真正用到了应该享受失业救济金的失业人员身上也未可知。

1．2．3管理体制上的缺位，主要体现在基金征缴、管理、发放缺乏监管。

社保经办机构对应参保对象底数不清，存在大量企业漏保现象；失业保险金的发放拖欠、冒领现象仍然存在；管理方面缺乏有力的监督，监管的滞后造成制度运行成本较高。监管滞后既表现为缺乏相关法律法规的规范和约束，又表现为缺乏统一的由政府、工会、妇联、企业和职工代表等社会各界广泛参与的失业保险基金委员会的监督和管理。因而在基金运行中的行政干预行为时常发生，挤占挪用也难以避免，由此导致基金管理的混乱。失业保险基金从收到支，再到节余、储存和投资，缺乏强有力的、系统的监督管理机制。地方政府基金挪用的现象比较严重，基金运营过程中盲目投资、违规操作的行为屡见不鲜。这种非正常的基金运行机制，大大削弱了失业保险应有的保障作用。

1．2．4统筹程度较低，互济性差，互济范围小

现行《条例》第7条规定：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由施？自治区人民政府规定。从实施情况看，多数地区的统筹层次停留在县一级。由于统筹层次偏低，基金的整体承受能力比较脆弱。要想抵御更大规模的失业风险，必须提高统筹层次。一般来看，统筹层次越高，失业保险基金的调剂余地就越大，基金使用效益也就越显著。

1．2．5促进再就业的能力较弱，难以与再就业相协调

失业保险的失业救济和促进再就业这两大功能是相互依存共同发展的，前者为后者提供基础和保障，而没有后者，前者也就失去了意义，而且我国的国情和财力状况也决定了我国的失业保险制度不可能搞单纯的失业救济。只有强化失业保险制度的促进再就业功能，适当加大转业训练、生产自救、职业介绍等就业服务的投入，才能降低失业救济的成本。

庞大的富余人员是我国企业改革的最大障碍，一些企业为解脱包袱轻装上阵，将大量的富余人员推向社会。这无疑大大加重了社会失业保险制度的负担，而为了确保数以千万计的失业者的基本生活，将不得不提高失业保险费率，这样反过来又将包袱推给了企业，形成了恶性循环。

2．如何走出我国城镇失业保险面临的窘境

2．1实现失业保险制度创新

结合《条例》，失业保险改革应借鉴世界其他国家在这一制度中的成功经验，围绕国家宏观政策与建立现代企业制度展开。

2．1．1加强失业保险立法

失业保险，不仅要保证失业职工在失业期间获得必要的基本生活保障，而且要培养和增强失业职工的再就业能力。因此，应通过国家立法，实行强制性失业保险，对失业保险的实施范围、资金来源、基金的筹集与管理、待遇标准、享受条件、管理机构及职责做出明确的规定，以保障失业保险制度的实施，只有这样，才能保障失业者在失业期间享受失业保险待遇的权利，保障失业保险基金按期足额收缴，使权利和义务更好地联系起来，逐步使失业保险制度走上法制化的轨道。

2．1．2进一步拓展失业保险的覆盖范围

从近些年我国失业状况的特点看，困难企业和失业群体的分布有着很强的地域性，以至失业保险基金的支出和积累也水平不一，有的地区陷入较严重的困境，这就对失业保险的总体统筹和控制能力提出了要求。因此，应逐步拓宽失业保险范围统筹，引进保险金在省际间的调动和平衡机制，加强地区之间的调剂作用，使失业保险基金的使用效果得到更好的体现。

2．2完善保险基金的使用与管理

2．2．1调整基金支出结构，提高基金使用效益

失业保险基金的支出应根据企业改革状况，进行动态调整，根据历年决算结果，失业保险基金中生产自救费和转业训练费的支出大大高于失业救济金的支出。1995年，支出的失业救济金占失业保险金的比例为28％，而转业训练及生产自救费占失业保险金的比例为40％，两费提取比例偏高，诱致一些地方出现了挤占、挪用两费的现象。随着失业人员数量不断增加，保障失业职工的基本生活将成为失业保险的优先任务。因此，应相应增加某些失业救济项目如失业职工的生育补助金、独生子女补助费、生活困难补助金等。两费应坚持随用随提、不得预提和比率控制的原则，建立灵活的调节机制。用两费建立转业训练基地和生产自救基地、购置大宗设备、扶持生产自救费用，要经主管部门和财政部门批准，应规定审批权限和审批程序，两费单独设帐，如有结余，并入失业保险基金。

2．2．2加强社会保险金的管理，强化对失业保险基金的监管

坚决制止随意挤占、挪用失业保险基金。要建立社会保险基金使用申报制度、审查制度和相应的监督措施，加强基金使用、管理和监督，充分发挥审计、监察部门的作用，加强行政监督检查，由社会相关部门和公众代表组成监事会形成社会监督，对资金的收支运营进行监督，使城镇失业人员真正享受到失业保险金，减少社会不安定因素。

2．2．3提高失业保险资金的自身增值能力

可运用暂时闲置的资金，投资于一些风险些？收益稳定的项目，变单纯靠外界输血为输血与自我造血相结合，切实提高资金的使用效率。

2．3加大失业保险金在促进再就业方面的比重

主要用在职业介绍和职业培训上。其中包括为下岗职工走向社会，在较为宽松的环境中谋求新的岗位提供有效服务，如对企业为分流下岗职工而进行开发性项目缺乏资金的，可借给一定比例数量的失业保险金用于生产自救；劳务输入企业与下岗职工协商同意建立劳动关系的，输出企业向输入企业一次性支付解决费用有困难的，可由失业保险基金扶持，对社区化职业培训和介绍企业下岗职工就业缺乏服务成本的机构，失业保险基金应予以拨付支持等。再就业服务中心用于保障下岗职工基本生活和缴纳社会保险费用的资金来源，采醛？三三制的办法解决，即财政预算安排1／3、企业负担1／3、社会筹集（包括从失业保险基金中调剂）1／3。同时，对困难较多的中西部地区和工业基地，中央财政给予一定的支持。

世界各国的经验表明，失业保障制度越完善，社会对失业的承受能力就越高。完善失业保险制度，既是向市场经济转型的必然结果，也是缓解失业压力的一种好办法。