就是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。认为行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。所谓行政中的“不作为”行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。

由于行政不作为是行政主体“拒绝履行”其法定职责，或者是“不予答复”的行为，是没有内容的一种行为，行政主体不可能告知行政相对人诉权，行政相对人更不可能知道其内容，因此上述关于作为的起诉期限规定不能完全适用于不作为案件。如何确定行政不作为案件的起诉期限，应当考虑行政不作为行为的类型，不同的不作为类型起诉期限亦应有所区分。

相比起让行政单位履行相关的职责义务，民众其实更希望看到国家尽快出台关于行政不作为方面的法律制度，仅依靠党中央国务院下发的相关文件根本就不能解决行政单位庸懒散的这种状态。我们可以看到对行政不作为几乎没有任何强制性的处罚，这根本无法有效杜绝行政不作为。

行政不作为的界定

行政不作为和行政作为是一对组合范畴，渊源于法理学上对法律行为进行作为和不作为的区分。在法理学上，作为和不作为的区分是对法律行为的方式进行评价的结果。对行为方式作出恰当评价，须依据一定标准，这个标准就是一定法律义务，作为与不作为应按照行为人对法律义务所持的态度是积极还是消极来确定。［］也就是说，作为与不作为，一方面应按行为人的态度或外在表现不同来区分，作为是行为人积极地有所为，表现为作出一定动作或动作系列；不作为则是行为人消极地有所不为，通常表现为不作出一定动作或动作系列。另一方面还应从行为的实质内涵———法律义务不同来区分。法律义务按其内容的不同，可分为积极义务和消极义务，或作为和不作为两种义务。积极义务是指必须作出一定行为的义务；消极义务是指不作出某种行为的义务。［］作为所针对的法律义务既可以是积极义务也可以是消极义务；而不作为则只能是就积极义务而言的，也就是不作为只是针对作为义务才成立，只有法律要求行为人有所为而行为人有所不为，才构成行政不作为。如果负有消极义务的人有所不为，那么这种不为则不是一种法律上的行为，而只是一种遵守禁令的客观事实。照以上的分析，笔者认为，行政不作为不存在合法和违法的区分，行政不作为必定都是违法行为。

在实践中，可以碰到这样一种情况：行政许可机关对相对人的申请进行审查之后，认为申请不符合法定条件而作出不予颁发许可证的行为，那么对于这种拒绝行为到底是一种行政作为还是行政不作为呢？对此，有些学者认为，行政不作为分为方式上的不为和内容上的不为两种。方式不为既是形式的不为也是实质上的未为，是不作为。方式有为，但反映的内容是不为，则是形式上有为而实质上不为，也是不作为。这种情况则属于内容上的不为的一种［］。对此，也有人持相反的意见，认为拒绝行为虽然在内容上是不为，而且从实体上也有可能是不真正依法履行法定职责，但就行为形式而言却是一种积极的作为形式，应该是一种行政作为而不是行政不作为。因为绝大多数行政机关在拒绝颁发许可证或营业执照前都要对相对人的申请进行一定的审查，考察其是否符合法定条件，有的还对作出的拒绝颁发行为明确说明理由或发出书面通知，所以对不作为从行为形式角度来确定才更科学和合理。［］其实，这个就涉及到了一个程序和实体的为与不为的问题。前一种观点，主要是从实体的角度把握的，而后者则是侧重从程序上界定不作为。对此，笔者更倾向于后一种观点，即从程序上来把握行政不作为。因为毕竟作为与不作为的界分主要是就行为的方式而言的，应从行为的外在表现形式和存在状态来认定，作为表现为作出一定动作或动作系列，不作为则表现为不作出一定动作或动作系列。就行政行为而言，行政主体在程序方面的一系列行为则是其外在表现形式和存在状态，而拒绝行为在程序上已表现出积极的作为行为状态，因而它仍应是一种行政作为。

由此，笔者将行政不作为界定为：行政主体及其工作人员负有法定的作为义务，在法定期间或者合理期间内，能够为或者履行而处于故意或者过失没有为或者履行（包括迟延履行）。当然由于不可抗力的原因造成的不为或者不履行排除在外。