交通事故认定书究竟如何定性，理论与实务观点纷呈，莫衷一是。主要有三派学说：证据说、行政行为说与折衷说。

1.证据说认为，交通事故认定书为证据之一种，其不有可诉性，且认定书的证据效力取决于法院的最终查证属实，才可作为定案证据采信，这为我国现行立法所肯(《道交法》)第七十三条)。证据说又分书证说与鉴定结论说。书证说主张事故认定书是由公安机关在其法定权限内行使职权所制作的文书，其以文字记载的内容表达了制作者的意思，并据以证明案件的事实，属于一种公文性书证。

鉴定结论说认为交通事故认定书不仅是对交通事故基本事实的简单记载与描述，而且是公安交通部门经过勘查、调查、技术鉴定后作出的专业性结论，是客观事实与个人知识和经验的结合产物。但有的研究者同时认为这是一种特殊的鉴定结论，主要是由于其既是对事实的客观描述，又有对事故成因和责任的主观判断，其存在一定的行政强制性，因此与真正的鉴定结论有较大区别，这也是目前法律未明确其性质的弊端之所在。

证据说最大的问题的在于没有明确属于哪种程序中的证据，即：是行政程序证据亦或诉讼证据，性质不明。由于我国现行法律体系内只有对诉讼证据有着确定的分类，而对行政程序证据却是立法空白。因此，将事故认定书视为证据，这一基础问题没能得到根本解决，是为无本之源。书证说难以解决认定书作为证据的客观性与认定书内容的主观性之间矛盾(对此问题详见下文)。

鉴定结论说也有难以自圆其说的缺陷：鉴定结论是具备资质的具有专门知识的人对专门性问题所作的一种判断。这种判断与事故认定书存在较大差异：鉴定人独立对其鉴定结论负责，与其他鉴定人之间并不存在行政隶属关系，数个矛盾的鉴定结论之间并无效力高低之别;而交通事故认定书可由上一级公安交通管理部门以行政权力确认，或被责令重新认定。就此而言，事故认定书很难界定为鉴定结论。

2.行政行为说主张事故认定书是由公安机关交通部门在行使行政职权过程中形成的一种结论，《道交法》第七十三条也明文确认了这一行政属性。行政行为又有具体行政行为说、行政确认行为说和行政事实行为说三种不同观点。赞成具体行政行为者认为事故认定书是公安机关交通部门针对具体的交通事故单方作出的具有法律效力的行为，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响，因而其具有可诉性。

行政确认说认为事故认定书是公安交通行政管理部门对交通事故结果的确认，其是根据客观事实来确定责任人对事故结果承担责任的大小，在性质上仍属于具体行政行为，具有可诉性，并为我国的司法实践所支持。

行政事实说者主张交通事故认定是公安机关交通管理部门查证事实、获取证据之后对交通事故所作出的一种简练的事实性评价，是一种行政调查，在作出认定时制作者没有为当事人设定权利义务的意思存在，其结果也不直接影响事故当事人的权利义务，但允许当事人以交通事故认定侵犯其合法权益为由提起行政诉讼。

行政行为说相对较为合理。《道交法》将道路交通安全管理的职权授予公安机关交通管理部门，因此，事故认定是其行政职能之一，因此制作事故认定书的行为具有行政属性。但此三种学说中，以行政事实说可资赞同。具体行政行为说与行政确认说均将事故认定视为行政法律行为，以设定行政法特定的法律效果为目的而为意思表示，其足以对行政相对人在行政法上的权利义务直接产生得丧变更的法律效果。

但交通事故认定书从其内容和法律效力角度考查，行政相对人的实体权利义务不必定受到直接影响，大多数情形并无直接影响，而且公安机关交通行政管理部门在认定事故责任时并无为相对人设定权利或义务的意思表示。这与行政法律行为的构成要件不相符合，而与行政法律事实构成要件相符(因结构需要，具体在下文阐述)。

3.折衷说认为，交通事故认定书既非行政行为，也非技术鉴定结论，对其性质之争实无必要，关键在于使事故当事人获得公平、公正、公开的处理。其中，有认为交通事故认定书为既决事实的观点、有认为它是行政行为与技术鉴定双重属性的矛盾复合体的观点。折衷说貌似合理，但其不辨是非的观点，难以令人信服。事故认定书的性质不清，则其救济途径不明，当事人的权利保障则障碍重重。故此说不可取。