一、案情

王某系安徽某县塑料厂厂长，长期在北京推销塑料制品。1995年8月10日上午，汪某在商场联系业务时，北京某区派出所民警张某等三人来到汪某所在的商场，让汪在一张空白的传票上签字，用手铐将汪带到派出所，汪未反抗。汪被带到派出所后，民警讯问汪是否骗了人家的钱财，汪否认。民警和联防队员用警棍殴打汪。其间汪要求小便，被拒绝，汪无奈就在被讯问地小便。民警迫汪脱下衣服，联防队员用脚踩着衣服将地上的尿擦干。直到第二天午，才允许汪吃喝。8月11日上午11时，民警告知汪某，传唤结束，将汪放走。当汪走出派出所不到10米处，一民警又拿着传票要汪签字，进行第二次传唤。汪又被带回审讯室。此次传唤民警要求汪回答第一次传唤是否合法，民警是否殴打汪某，手续是否齐全等问题。汪都违心作了回答。1996年9月22日，汪某向某区人民法院提起诉讼。法院立案受理。

原告诉称，派出所在事实证据不足的情况下，强制传唤的行为构成滥用职权的违法行政行为，侵犯了原告人身权、财产权，请求法院予以撤销并赔偿损失。

被告辩称，1995年8月1日，被告接到事主甄某报案，称其被人以卖邮票为由，骗走人民币1000元、国库券1000元，由于被骗数额巨大，我局予以立案侦查。1995年8月10日，事主再次到派出所报案，称发现骗钱者。派出所派民警持传唤证将事主指认的本案原告汪某传唤到所进行讯问，并在法定时限解除传唤，后因侦查需要，再次将汪传唤至所。派出所依法执行职务，法律手续完备，程序合法，原告诉讼无理，请求法院予以驳回。

法院经查，被告接到事主报案后，将此事上报公安分局，分局有关部门指示由驻所民警和所里共同工作，有情况再报，当事主报告其已发现诈骗钱的人，被告三位民警遂持所长签发的传唤证赶到商场，由事主指认后，核实了原告身份，对原告实施传唤。被告对原告进行了讯问，要求其对派出所的传唤随传随到。11时10分，讯问结束，解除传唤。当原告离开派出所后，被告民警又在派出所办公地点的大门外，对原告再次实行传唤。第二次传唤期间，被告又就其对原告讯问的合法性讯问了原告。12日10时30分，被告解除了对原告的传唤。法院认为，根据我国法律规定，公安机关既有行政管理权，又具有刑事侦查权。人民法院只对公安机关的行政行为合法性进行审查。本案事主所报案件已构成刑事案件立案线索，被告将此案上报分局后，按分局指派对该案开展侦查工作。被告在有事主指认的紧急请况下，依照有关程序规定，对原告实施传唤，进行讯问，该行为属于公安机关依刑诉法办理刑事案件，进行专门调查工作的范围。原告对此提起行政诉讼没有法律和事实依据。故裁决驳回原告起诉。

二、评析

这是一起因公安机关强制传唤引起的纠纷案件。法院以被告的传唤系刑事行为为由驳回起诉。那么究竟公安机关的行为是否属于刑事侦查行为呢。如何区分公安机关的刑事侦查行为与行政行为呢？理论上对这一问题的理解不完全一致。

一种观点认为，区分公安机关的两种行为，应当以行为的形式要件为标准，即凡公安机关为了刑事侦查需要采取的、符合刑事诉讼法规定形式要件的行为，均系刑事侦查行为。如公安机关依照刑诉法采取刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕等强制措施，均为刑事行为。不属于行政诉讼法规定的受案范围，原告不得对之起诉。

我们认为，区分刑事和行政行为，不仅要从形式上加以判断，而且需要对其行为实质加以审查。如果原告没有任何违法行为或犯罪嫌疑，而公安机关为了达到不正当目的，如插手解决经济纠纷或打击报复等，对公民采取刑事强制措施，则不属于实质上的刑事侦查行为，而是行政行为。

本案被告对原告采取的传唤，实质上是行政传唤，并不属于刑事侦查措施。法院以被告行为系刑事侦查行为为由驳回原告起诉值得商榷。

首先，派出所不能行使刑事侦查权。按照我国法律法规规定，公安机关的主要职能有两个，其一是行政职能，其依据为《治安管理处罚条例》；其二是刑事侦查职能，依据是《刑事诉讼法》。如公安机关行使行政职能，则派出所只能作出罚款50元以下及警告的处罚，其处罚过程中的传唤为行政行为。而刑事职能，则只能由公安分局以上机关行使，派出所不享有此权。所以本案被告作为行使行政职能的派出所不能行使侦查权，其行为属于行政行为，理应纳入行政诉讼范围。

其次，两次传唤均违法。派出所采取传唤措施，必须依法进行。即要对有违法嫌疑的人在法定期限内予以传唤。本案虽然有事主报案，但事主并非亲眼看到原告行骗，而过了几天后根据回忆指认，被告在无其他旁证的情况下，仅凭事主指认就传唤原告，显然证据不足。所以第一次传唤是违法的。第二次传唤是在刚刚解除第一次传唤几分钟内采取的，已构成连续传唤，第二次传唤期间被讯问的内容与原告违法无关，只是确认第一次传唤是否合法。这种让原告在限制人身自由情况下确认公安机关行为合法的做法值得思考。所以第二次传唤也是违法的。