江苏省社科研究员金一虹

非正规劳动力市场的存在和发展的意义在于为受到正规劳动力市场排斥的脆弱工人提供就业机会。它的存在和发展不是一时的权宜之计，而是适应因全球化和高新技术发展而日益激烈的竞争的需要。本文描述了非正规劳动力市场的一般构成和问题，同时还探讨了以下几个问题：非正规劳动是否一定是落后的、边缘的？是否需要对非正规劳动力市场的运行规则加以严格的规范？如何规范？以及对非正规劳动部门进行培训是否有效？培育非正规劳动力市场的条件？

一、非正规劳动和非正规劳动力市场

说到非正规劳动力市场，首先需要界定一下什么是非正规劳动？

对非正规劳动存在两种不同的界定方式。一种是把非正规劳动的组织形式统称为非正规部门。世界银行在1990年的《世界发展报告》中就这样描述非正规部门：非正规部门的收入结构和活动是多种多样的，其主要由一个人开设的公司和只有几个学徒（多为亲属）和雇佣工人的小公司构成。这些小公司不在政府劳工条例的管辖之内，因而在登记开业上不受任何限制。国际劳工组织将非正规部门细分成三种类别：第一类为小型或微型企业，这一类在经济上非常活跃，可视作正规劳动部门的延续，通常通过承包或分承包协议与正规部门联系在一起。但这类企业中绝大多数是独立的，且主要面对低收入者市场；第二类为家庭企业，其活动大多由家庭成员承担较多为无薪酬的妇女劳动力；第三类为独立的服务者，包括家庭帮手、街头小贩、清洁工、街头理发师、擦鞋童等。

另一种定义则是从就业方式的正规性而言的。比如自我雇佣、家庭内就业、阶段性就业、从事非全日制的弹性工时工作、钟点工、临时工、季节工等。笔者认为，所谓非正规劳动，应该把非正规部门和非正规就业这两个方面的情况都包括在内。

二、非正规劳动力市场在中国的存在发展、构成

1．非正规劳动力市场存在和发展的现实意义。

非正规经济组织以及非正规就业形式的存在与发展是劳动力市场进一步分割的结果，特别是在今天，它的存在与发展对扩大就业、减缓贫困化起着非常重要的作用。马笑冬总结了诸多对非正规劳动的观点，从公共政策角度概括归纳了支持和发展非正规劳动的重要意义：非正规部门在为城市贫民提供就业方面、对发展中的经济十分有益；在非正规部门获得的收入使得不充分就业被看成是生产性的，能为城市生活提供很多重要的服务；非正规部门的小生产和分配保证了低成本的服务和产品，使得正规部门的工资向上攀高的趋势得到了控制；因为非正规部门吸收了低工资和不充分就业。国家得以对社会福利进行投资；当经济危机到来的时候，可以把一部分人从正规部门转移到非正规部门，以减少经济危机的震荡。

2．非正规劳动力市场的供给和构成。

目前，我国进入非正规劳动力市场的劳动者，大约由这样几部分组成：

（1）部分下岗、失业人员。尽管目前下岗工人还存在如周其仁所说的，和企业粘连现象，但是现实却表明，他们中的年龄偏大、技能单一、且为女性的重返正规劳动力市场的可能性很小。据全国总工会1999年会同26个省、自治区、直辖市总工会女工部对10182名再就业女职工调查（其中9063名目前在业），调查结果显示，下岗后的女性职工重返正规劳动部门非常艰难。他们中75.1%是在下岗半年以上才能实现再就业的，其中3年以上实现再就业的占17.9%。且再就业岗位不稳，33.7%的人变动三次以上工作，有的前门聘，后门就被辞退。一般来说，下岗职工待业时间越长，他们重返正规劳动部门就业的可能性就业越小。经济结构调整带来生产要素的重组，其结果之一就是正规部门将吸收更强更新鲜的劳动力。沉淀下来的劳动力到何处去？一部分人通过培训，获得必要的技能，得以重返正规劳动部门，但相当一部分人往往只能选择对技能、年龄、性别要求不那么高的非正规部门或非正规就业。

据胡鞍钢估计，今后中国大约有1/4-1/3的下岗职工，约为300-400万人将从正规部门就业岗位中分离出来，进入非正规部门就业。

（2）流入城市的农民工。据北京市1999年对外来人口普查资料，181.025万来京从业人口中27.6%是从事建筑的劳动者，16.3%是商业工作者，14.1%是服务性工作人员，13.8%是工业工作者，12.9%是餐饮业服务人员。从从业身份看，建筑业劳动者和工业劳动者主要是在国有、集体和乡镇企业从业，而在第三产业就业的大部分是私营个体雇员和自营劳动者。（即使在国有集体企业，这些农民工绝大多数都是以临时工的身份受雇的，从就业形式来看，亦应属非正规就业）。在西方工业化过程中，离开土地的农民往往先进入城市非正规劳动部门，然后再进入正规部门。也就是说，非正规部门往往成为进入城市的农民进入正规部门的桥梁，一个必经的培训基地。

（3）非正规劳动力市场供给的第三个来源，是一度已经退出劳动力市场又重新返回者。重返劳动力市场的情况在国外很普遍，最多见的是采取阶段性就业的妇女。他们在结婚生育时退出劳动力市场，在孩子稍大时候又重返劳动力市场。但此时等待她们的通常只有非正规就业部门和采取非正规就业形式。因为我国没有实行阶段性就业，所以这种情况极少，但不排除以后将会增多的可能。另一部分重新返回者是退休人员。在我国，退休老年职工补差现象自80年代始就存在着。但这两年因为企业自行办理内退、退养的人员不断低龄化，而这些提前退出劳动力市场的男女职工特别是女性，仍处在劳动力年龄段，家庭赡养负担亦重，就业意愿强，他们强烈要求再次重返劳动力市场，因而使得重新返回者的供给源也十分丰富。但此时无论是政策的限定还是自身条件，都决定了他们只能选择进入对年龄要求不那么苛刻的非正规劳动劳动力市场。

三、发展非正规劳动力市场的政策选择

目前，对于这一日渐凸现其规模和影响的非正规劳动力市场，应该选择什么样的政策，还有不少争议。非正规劳动力是否需要有较大发展？如果需要发展又需要哪些政策支持？对这一从萌发之始就有较高的市场化程度的领域，政府是应听其自然，还是需要加以规范？过多的干预是否需要？

1．非正规劳动力市场的发展

发展非正规劳动力市场是为容纳被正规劳动力市场难以吸纳的劳动力的权宜之计。还是长远发展的题中之义？

就我个人观点讲，既使是传统的非正规部门也不必然是低效的，在这些部门中同样蕴藏着潜力。国际劳工局也指出，非正规部门不应站在队尾等待正规部门增长带来的点滴施舍，不应消极等待它随着正规部门的起飞而自行改善。而是应该积极开发这种潜力。这种潜力特别是可以通过与正规部门企业签订转承包合同的协议加以开发。发展非正规部门不仅仅具有促进就业的意义，而且通过改变非正规就业低效率、低收入的状况，还具有反贫困的意义。国际上不乏通过实施微型信贷计划，帮助以家庭为单位和服务业的微型企业发展的成功例子。

从非正规劳动力市场对促进就业的今天和长远的巨大贡献看，发展非正规劳动力市场也决非权宜之计。从当前发生的世界性结构变化来看，无论是发达国家还是发展中国家，服务部门的比重都在增长。

而大多数服务行业规模小、工作弹性大的特点使其提供的岗位多是非全日制和计时工的，据《世界就业报告》分析，在一些发达国家和发展最快的发展中国家，从业人数一直在快速增长的低技能职业就是销售业和服务业。通过政府培育非正规劳动力市场，是可以改善非正规劳动力市场的投资。