目前,我国解决土地补偿安置纠纷的途径主要有四种:反映问题的信函、申请行政复议、行政诉讼和申请裁决。根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定,补偿标准争议,由县级以上地方人民政府协调解决。协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁定。但是,审判申请滞后。国土资源部有关负责人明确表示,近年来,涉及征地补偿安置的信访数量居高不下,其中一个重要原因是我国大部分地区尚未建立起征地补偿安置争议裁决制度。并在安徽省、湖南省和重庆市作为全国三个试点,分别建立了土地补偿安置争议裁决制度。[4]但这种解决争端的方式受到了质疑。首先,裁决性质与行政复议的关系需要进一步规范。在中国,省级人民政府和国务院有权批准征地。征地补偿标准争议发生后,行政复议与省级以上人民政府的决定有何关系?由当事人自由选择,两者在性质上的区别没有明确的法律规定。从试点中安徽省出台的《安徽省征地补偿争议裁决办法》来看,人民政府裁决与行政复议的最大区别在于审查形式。与行政复议不同的是,争端裁决方式原则上不采取书面审查的形式,而是由省级以上国土资源部门调查、收集证据,不能达成一致意见的,在查明事实的基础上对双方进行处理,该部门将决定是否维持、变更或取消征地补偿安置方案的补偿标准。此外,复议与审判在制度功能上也没有太大区别。综观世界各国,土地征收补偿纠纷的解决体现了当事人自治的精神。当事人可以在法定赔偿标准和计算范围内协商。当事人不能达成协议的,各国有不同的方式,如直接向法院起诉、由法院判决、由中立机构判决或由征收主体判决。同样,在土地征收法律关系中,一方为征收人,另一方为被征收人,不包括土地征收的直接受益人(开发商和其他用地单位)。在民事赔偿行政法律关系中,被征收人或者单方作出强制决定的,征收与补偿法律法规对不满意裁决的人没有提供救济途径,裁决是终局的,因此相对人不能向人民法院起诉,这将违背“不做自己案件的裁判”的自然公正原则。这种制度安排赋予被征收人过多的权力,而被征收人甚至没有最低限度的司法救济权。双方攻防武器严重失衡,容易对被征收人利益造成损害。即使追求效率,也不应牺牲正义,否则,就不可能保护被征收人的合法权益。而且,被征收主体在全国范围内设立专门机构、制定裁决规则,需要付出一定的代价。利用相对完备的诉讼制度是完全可行的。据学者统计,世界上18个主要国家和地区中,有12个国家和地区直接采用司法救济方式。[5]例如,在美国,征收应遵循以下步骤:1)提前通知;2)政府应对被征收财产进行评估;3)向被征收方发送评估报告并提出补偿价格的初始报价;4)政府应向被征收方支付补偿金;4)如果政府和被征收方不能就补偿金额达成协议,政府通常会将案件提交法院。为了不影响公共利益,政府可以提前向法院支付适当数额的赔偿金作为定金,并在终审判决前要求法院提前取得财产。除非业主能证明定金数额过低,否则法院将维持定金数额不变。6)法院要求双方聘请的独立鉴定人提交鉴定报告并当庭交换;7)双方最后一次平等协商赔偿价格,争取最后的和解努力。8)如果双方不能达成协议,由普通公民组成的民事陪审团将确定“合理赔偿”的数额。9)判决生效后,政府应当在三十日内支付赔偿金,取得被征收财产。[6]另一个例子是澳大利亚土地征用和补偿的基本程序:政府发布强制征地通知——告知土地所有人、首席登记人和首席评估员——政府公报发布强制征地通知——当事人申请土地补偿被征用的土地——由首席评估师决定补偿金额——不同意土地补偿金额的人向环境法院起诉的土地管理局提出申诉。当事人对被征收土地的补偿金额有异议的,可以自收到上述书面通知之日起90日内向土地环境法院提起诉讼,请求救济。当事人未收到上述书面赔偿通知或者被征地机关驳回赔偿请求的,也可以自驳回赔偿之日起90日内向土地环境法院提起诉讼。如果当事人在期限内提起诉讼,但有充分理由的,国土环境法院也会受理。土地与环境法院是澳大利亚唯一处理土地与环境保护纠纷的专业法院。其管辖范围非常广泛。它可以处理征地补偿、土地评估、环境保护和规划等多个领域的民事纠纷,也可以处理相关的行政纠纷。此外,还可以接受环境保护局对严重环境违法行为的环境保护法学家的起诉。上述征地补偿案件是土地环境法院典型的行政诉讼案件。与我国的行政诉讼不同,这类案件是对行政机关的行政决定是否合理进行审查,通常被称为价值审查诉讼。如果行政决定是否合法,则称为司法审查,必须提交州最高法院。根据《土地与环境法院法》第39条第(2)款的规定,法院在行使价值审查职能时,享有决策机构的全部自由裁量权,决策机构可以以其认为适当的方式对行政决定的合理性作出价值判断,可以不受证据规则的约束,直接变更行政机关作出的行政决定。显然,与合法性审查机制相比,价值审查更全面、更到位,更能保护当事人的利益。[7条]
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