社会养老保险制度的出现是人类社会发展到一定阶段的产物，是工业化、城市化、市场化和现代化的必然结果。它是公民享有的一项基本权利，是人类文明进步的一个重要标志。而国家与社会通过国民收入再分配，运用立法手段来保障社会成员劳者得息和老有所终，始于19世纪末和20世纪初。无论是最早实施社会保障制度的德国，还是紧随其后建立社会保障制度的西方其它国家，无不是通过立法程序来推行其退休养老保险制度。据统计，目前世界上有145个国家实施了程度不同的社会保障立法，其中以退休养老保险立法为最，达到138个国家。

我国从1953年起正式开始实施退休养老制度，1986年推行职工社会养老保险制度，取得了一系列令人瞩目的成就。它对保障退休职工的基本生活，激发广大在职职工的工作积极性和创造性，充分体现社会主义制度的优越性，发挥了十分重要的作用。但是。我国的养老保险制度的实施，主要依靠行政手段推行，尚未纳入法制化轨道。既缺乏综合性的《社会保障法》，也未颁布单行的《养老保险法》，存在制度上的空白点，出现了一些无法可依、无章可循的法律真空地带。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，特别是在构建现代企业制度的进程中，我国传统的养老保险制度中存在的一些深层次问题和矛盾逐渐暴露出来，严重制约企业走向市场和劳动力自由流动，影响改革开放的全方位发展和社会进步。因此，加快社会养老保险方面的立法步伐，已是当务之急。

一、我国社会养老保险制度的现状与问题

新中国成立以后，政府立即着手建立社会保险制度。1950年10月27日公布了《中华人民共和国劳动保险条例》草案。草案公布的当天，人们争相购阅，奔走相告。《劳保条例》对工伤、残疾、死亡、养老和生育都作了明确规定，于1951年2月26日正式颁布实施。但由于十年动乱的破坏，整个社会保障事业陷于瘫痪。直至改革开放以后，才重新在全国范围内开展一系列社会保障工作的试点，其中尤以职工养老保险制度方面的改革最为突出。另外，还对新招收的合同制工人实行了个人交纳部分养老保险费的制度。新招收的合同制工人按本人标准工资的3％交纳保险费，职工所在单位按工资总额的15％交纳。不过，这些改革从整体上来看还是初步的，根本性问题尚未触及到。而且我国现行社会养老保险制度所隐含的那种计划体制的烙印双还未彻底消除，其弊端在社会主义市场经济体制日趋完善和现代企业制度的培育过程中表现得越来越明显。归纳起来，主要问题有：

1．管理模式混乱无序。按照国务院规定的管理权限，职工退休养老保障应该集中管理。但在具体操作过程中，长期存在劳动部、人事部、民政部、卫生部、财政部、总工会、中央组织部以及中国人民保险公司等多个部门分散管理的状况。由于政出多门、多头管理，结果造成互相掣肘、推诿扯皮，失去了其综合平衡和公平的保障功能。加之一些部门和行业为了小集团的利益，争办养老保险，人为地割裂了社会养老保险制度的统一性。实际上，早在1986年7月，国务院就在《国营企业实行劳动合同制暂行规定》中明确规定，劳动合同制工人退休养老保险工作由劳动部门所属的社会劳动保险机构管理。可在具体实施过程却遇到了重重阻力。于是，国务院在1992年5月修改上述规定，使得铁道、邮电、水利、电力、建筑等五大部门的职工养老保险从社会劳动保险机构中分离出来，部门保险、行业保险走向公开化、合法化。接着国务院又在1993年10月下发《关于企业职工养老保险统筹问题的批复》，交通、煤炭、银行、民航、石油天然气总公司、有色金属工业总公司的职工养老保险也相继脱离社会劳动保险机构。不仅如此，人事部也不甘落后，力图把行政事业单位职工的养老保险统到自己门下。到目前为止，实行养老保险系统统筹的已有11个行业。这种条块分割的行业保险格局使原本散乱的养老保险体制更加分散了，与实现养老保险管理社会化、统一化的预期目标背道而驰。其后果相当严重：一是人为地给建立全国统一的社会养老保险管理机构设置了新的障碍，影响宏观综合平衡和社会化管理程度的提高。二是增设职能相同的机构，既不利于精简机构，又不利于降低社会养老保险管理的成本，造成本已有限的社会养老保险基金浪费严重，甚至在部门利益的驱动下挪用、挤占养老基金。据劳动部不完全统计，截止1994年底，各地政府和有关部门擅自挪用养老基金尚未归还的约45亿元。三是分散管理、各自为政、争权争利、相互之间缺乏有机联系与统一协调，造成养老保险费用负担畸轻畸重，弱化基金收缴的强制性和权威性，损害养老保险制度的信誉，阻碍社会保障事业的全面推进。四是封闭式的保险既削弱了基金的社会调节功能，又容易造成效益好与效益差的行业职工养老待遇走向两极，加上缺乏健全的监督机制，某个行业不承担其职工的退休养老费，将包袱抛给国家，又会加重政府的负担。

2．养老保险对象的涵盖率低。我国社会养老保险制度要体现社会公平，在空间上必须涵盖全社会的劳动者（不仅仅是城镇的劳动者，还应该包括农村的广大劳动者）；在时间上必须覆盖劳动者自身再生产的全过程．然而，在现实生活中，我国目前享受社会养老保险的人数只占全社会劳动者总人数的三分之一，仍有三分之二的劳动者处于安全网外。城镇的个体劳动者、三资企业和私营企业的职工，以及农村的绝大多数农民，均未享受养老保险待遇。究其原因：一是政府决策的局限性，二是有关规定缺乏强制性，在具体操作中随意性太强。一方面是企业不愿投。即一些三资企业和私营企业不愿为员工投养老保险金，另一方面是社会保险机构不愿保。对于那些效益差、退休职工多的小集体企业及私营企业和个体劳动者的养老保险，一些社会保险机构并不热心或将其拒之门外。

3．筹资方式单一，导致权利与义务脱节．现行养老保险制度，在很大程度上沿袭了传统的筹资方式，退休养老费基本上由国家或企业承担，职工在职期间不承担交纳养老保险金的义务（合同制职工除外），但却在退休后享受领取养老金的权利。虽然，1994年铺开的全面改革要求由国家、企业、个人三方负担，个人缴费制度在全国由点到面逐步推行，但并未从根本上解决间题。据不完全统计，1994年度收缴的全部养老基金中，保险对象个人缴纳部分仅占8．5％。这种筹资方式，随着退休人员的不断增加，将导致国家和企业的负担越来越重。同时，职工自我保障意识以及参与社会保险的责任感和义务感淡漠，职工对企业的依赖感进一步强化，从而制约劳动力的自由流动和国有企业内部改革的深化。另外，我国现行养老保险制度在实施过程中，由于缺乏明确、具体、详细的法律依据作保障，出现了少数人钻社会养老保险制度的空子，骗取养老费用；还有一些人退休后（少数人是以种种借口提早退休的）又就业，不仅拿劳动报酬，而且领养老金，其收入远远高于做同一份工作的年轻人，既造成年轻人的不满，又增加了社会就业的压力；一些亏损或濒临倒闭企业的职工以前为国家和社会做出了贡献，却因未参加社会养老保险或参加得较晚，领不到养老金或获得少得可怜的养老费，等等。所有这些，使得一些人所享有的权利与他们所尽的义务相互脱节。

4．缺乏养老储备金的积累机制，后劲不足。我国现行的养老保险制度在资金的筹集上依据以支定收、略有节余的原则，实行现收现付的筹资模式，没有建立储备基金。统筹基金基本上用于现期支付，积累率低，存量不足。而我国人口老龄化趋势发展迅速，退休职工越来越多，如果按目前现收现付的模式筹资，2020年的养老基金收支相抵将出现539亿元赤字．可见，现行这种缺乏积累机制的养老保险制度将遇到严峻的挑战，难以承受人口老龄化所需要支付的巨额养老费用。

5，养老保险金的计发标准杂乱无章。我国由于没有统一的立法，在养老保险的计发上标准很不一致．实际操作中，一般是以职工的标准工资为基数，按连续工龄规定比率，一次性确定终身退休金数额。但却政出多头，缺乏统一的标准。例如，离休干部的待遇由党的组织部门负责，全民所有制企业的退休干部和职工的退休养老待遇由劳动人事部门确定，城镇、区、县以上的集体企业的单位退休养老待遇基本上处于自理，农村更是家庭自保型。而且，近几年的收入结构发生了显著的变化，标准工资在实际收入中的比重明显降低，加之非国有企业和城镇个体户无标准工资可言，也使得我国有关部门关于养老保险金计发办法难以具体操作和推广。

6．养老保险金未纳入保险增殖系统，与物价因素的变化脱钩。由于养老保险具有现时投保延期支付的特点，因而逐步积累起来的基金能否满足若干年以后职工退休养老的需要，这是人们普遍关心的一个问题。我国在80年代改革开放初期，物价一般比较稳定，特别是基本生活必需品的价格变动较小，因而退休养老金按规定领取，可以保证基本生活。但自我国改革开放的进一步深入，尤其是随着物价改革的全面推开，物价不断上涨，而养老金未纳入保值增殖系统，同物价因素变化缺乏直接联系，一些离退休职工领取的养老金无法保证基本生活需要。加上现行养老保险制度将养老保险基金普遍存放在银行，由于银行利率赶不上物价上涨和通货膨胀率上升，造成逐年贬值。而以后长期社会养老保险待遇要与社会实际工资挂钩，企业和个人不可能再拿出钱弥补物价上涨造成的缺口。如此，将有损养老保险的保障功能，无法发挥其正常作用。

二、社会养老保险立法的指导思想和基本原则

我国现行社会养老保险制度所存在的种种间题，固然有多方面的原因，但主要还是国家立法滞后，制度和办法不完善，管理体制的非科学性等造成的。解决问题的根本出路在于深化改革，通过国家立法，逐步建立起覆盖社会全体劳动者、基金合理负担、基本保险与补充保险相结合的全方位、多层次、一体化的社会养老保险制度。

我国社会养老保险法应以建设有中国特色的社会主义理论为指导，从保障社会成员老有所养的基本点出发，减轻企业和政府负担，增强企业活力，服务于社会主义市场经济。在这一基本思想指导下，我国社会养老保险法的构建应考虑遵循以下基本原则：

1．社会化原则。目前，我国社会养老保险尚未完全跳出企业保险的樊笼，却又陷入了行业保险的误区，社会保险仍是徒有虚名。因此，应尽快通过立法改变这一不利于养老保险社会化管理的多头混乱局面，用专条专款明确规定统一的社会养老保险管理机构的权责，由它实行养老保险金的统一征集、统一管理和统一支付，实现养老保险的社会化和统一化，发挥其互济功能，使劳动者获得公平、合理的社会养老保险待遇。

2．全面维护劳动者物质帮助的原则。基本要求是：

（1）保护的面要广，应当将所有劳动者纳入立法保护范围。就目前而言，要进一步扩大养老保险的覆盖面，超越身份和所有制及用工形式的限制，特别是个体、私营企业要尽快纳入社会养老保险范围，以利竞争机制和民营经济的发展．同时，也要尽快完善三资企业的养老保险机制，通过立法来保证其实施。对农村的养老保险，也应尽快纳入法制化轨道，以促进农村现代化的发展，缩小城乡差别，保持社会稳定和全面进步。

（2）保险项目要合理，使劳动者真正达到老有所养的目标，安度晚年。也就是说，社会养老保险待遇不仅仅是领取维持生活的养老费，还应包括医疗费、丧葬补助费，甚至还应包括供养亲属的抚恤费、救济费等。

（3）保险待遇水平要适当，与社会生产力水平以及各方面的承受能力相适应，并注意随物价上涨和社会经济发展水平的变化而作相应的调整。从目前来看，我国社会生产力总体水平还不高，社会产品还没有极大地丰富，政府、企业和个人的承受能力都比较脆弱。这就决定了我国社会养老保险在满足基本生活需要的基础上，逐渐从温饱型向小康型过渡，而不能盲目追求西方国家养老保险的那种高福利待遇，以免染上福利综合症。

3．效率与公平相协调的原则。在保证效率的同时兼顾公平，既要鼓励劳动者为社会多做贡献，同时又要保证退休养老人员的基本生活。只是保障程度、水平不能超出经济发展的阶段，不能以排斥效率为代价，也不能显失公平。具体要求；（1）将劳动者基本养老金的支付与所在企业的所有制性质、效益水平和在职身份脱钩，统一给付标准；（2）养老保险基金的筹集、积累和发放办法，要考虑到今后较长时期物价、生活水平的变动趋势，确定合理的调节方式，保证不同时期生活水平的一致性，并禁止退休后再就业时领取双工资的现象出现；（3）确定能够承受的个人缴费比例，暂时可对城镇和农村实行两套标准，以后再逐步实现统一的缴费比例和待遇标准。

4．借鉴、继承与创新相结合的原则。在立法过程中，既要借鉴、吸收其它国家的先进经验和作法，并注意与国际劳工组织通行的有关国际公约和惯例衔接，又要考虑中国社会养老保险的特色，在改革旧的制度的同时对一些行之有效的制度和措施加以吸收，以保持适当的连续性，在推行新制度的过程中考虑具体的过渡办法，处理好新旧制度的衔接与交替。

5．处理好独立性与从属性的关系。社会养老保险法就是独立的单行法规，与《工伤保险法》、《失业保险法》、《救灾法》等具有同等效力，是国家颁布的劳动行政法。我国至今既无《社会保障法》，也无单行的《社会养老保险法》，这是与社会主义市场经济的发展不相适应的。因此，我们在制定社会养老保险法时，特别需要处理好它与其它法规的关系。既要注意与作为根本法的《宪法》和处于基本法地位的《劳动法》不冲突．同时又要考虑与尚未出台的《社会保障法》以及其它单行的社会保障方面的法规相协调，以保证社会主义市场经济法律体系的协调、统一和平衡。

三、社会养老保险制度法律化的现实意义

社会养老保险制度是社会保障事业的核心，它牵涉到方方面面的物质利益关系。只有把这些广泛而复杂的关系加以法律化、规范化，明确各自的责、权、利，才能顺利解决各种矛盾，保证社会主义市场经济和各项改革稳定健康地运作，促进生产力发展和社会进步。现实正在呼唤着《社会养老保险法》，它的出台有十分重要的理论和实践意义。

1．巩固改革成果。我国自1986年实行社会养老保险制度的改革以来，至今将近十个年头。无论在目标的抉择、体系的建构，还是在管理运作和服务方式上，都摸索出了一些行之有效的措施和方法，如果不通过立法来推行将难以为继。例如，深圳市拟定的多层次养老保险体制的综合改革方案以及四川省自贡市的企业职工养老保险方案，它们的共同特点是社会化管理。养老保险金社会统筹、建立积累基金制，基本路子己明朗化。再如京、津、沪、福建、江西五省市，不仅仅固守以县市为单位的退休养老保险社会统筹，而是实行了省级统筹，并正在向社会化、统一化趋势发展。这些成功的作法和改革成果，必须通过立法的形式固定下来，全方位地予以推广。

2．增强社会养老保险的强制性。许多国家都将参加社会养老保险看作义务性和强制性的，而我国现行的社会养老保险制度却恰好缺乏权威性和强制性。例如，目前实行的退休养老保险金的社会统筹试点，由于没有统一的立法，全国仍有少数地区甚至连以县市为单位的退休养老费社会统筹都未实行。即使已实行统筹的，全国三分之二的省份还停留在以地、市、县为单位统筹，基金分散、调剂范围小、保障功能弱，导致社会化、统一化的统筹工作进展缓慢。有的企业或个人以国家无统一规定为由拒绝参加，拒付、漏付统筹金，而有关部门却找不到制裁、惩处的法律依据，使得社会养老保险制度的正常运行缺乏强制力和约束力，其信誉受到损害。因而，在目前物质生活还未达到非常丰富的条件下，让劳动者完全自觉自愿地参加社会养老保险，不够现实；加之企业也面临同样的问题，在资金紧缺与急待发展生产的情况下，促使其参与社会养老保险，必须有法律强制力作为后盾。

3．社会养老保险机制在具体运作中出现的一些混乱现象，必须通过立法来治理。由于我国社会养老保险缺乏集中管理，各部门制定政策，相互之间缺乏照应和协调，导致政出多头、相互冲突和矛盾。例如对工龄的规定，从中央到省市，从军队到地方都有各自的规定，种类繁多、十分混乱。再如固定工和合同制工人、干部和工人、全民所有制企业职工和其它所有制的劳动者、城镇劳动者和乡村农民，分别采取不同的退休养老办法，形成多轨制，影响社会养老保险制度的推行和劳动力的正常流动。这些问题都需要依据《社会养老保险法》的具体规定来解决。

4．促进社会养老保险制度的规范化、科学化。立法是在对社会养老保险问题进行科学研究的基础上，加以规范化、明确化、条文化的结果。通过立法，许多难以定性、悬而未决的问题将得到初步解决，促使社会养老保险机制沿着科学化、规范化的轨道运行。如我国目前社会养老保险制度不是经过立法程序以法律法规来保证其实施，而是以政策性文件或极不规范的通知、意见、办法、复函等形式来推行的，缺乏强制性和权威性，约束力不强，许多部门或执行者视而不见，各行其是。因此，急需科学的立法来规范，保证社会养老保险机制正常运作。

5．社会主义市场经济健康发展的内在环节。从各国发展市场经济的实践来看，国家干预是必不可少的，而干预手段则首推法律调控手段。因此，我国在发展市场经济过程中，注重用立法构建公平、合理的社会养老保险体系，绝不是某种可有可无的外在补充，或某种安民、养民的权宜之计，而是我国社会主义市场经济体制完善的内在环节，是国家表观调控不可或缺的重要手段。

总之，社会养老保险制度作为国家重要的政策，需要运用立法手段来保障其严肃性、权威性、强制性和约束力；作为劳动者享有的一项基本社会权利，需要通过立法来明确其权利义务，规范运作行为。可以说，社会养老保险制度的创建和推行过程，一刻也离不开法律法规的保护，整个过程实质上也就是社会养老保险立法的制定、执行和完善过程。