我国土地管理实行的是用途管制，按土地利用总体规划分，土地用途大的分类可分为农用地、建设用地和未利用地；建设用地又可按所有权性质分为集体建设用地和国有建设用地。其中，国有建设用地的出让最高年限是按各地类在城市规划中的具体用途确定，即居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。深圳是我国大陆最先试行土地有偿使用制度改革的试点城市，自1987年12月1日开始通过拍卖方式出让国有土地以来，到现在已经走过25年。第一批出让的国有建设用地使用权已经接近。根据《民法典》规定，城镇住宅用地出让土地使用权年限到期后，自动续期。但商业等其他用途的出让土地使用权到期后如何处置，至今尚未有明确规定。其中，因商业用地价值高，成为社会公众探讨及关心的焦点之一。

一、目前有关土地使用权到期的相关规定

《国有建设用地使用权出让合同》规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。

《城市房地产管理法》规定，土地使用权因土地灭失而终止。土地使用权出让合同约定的使用年期届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

二、目前有关条款存在的问题及其原因分析

(一)存在的问题

1.因多方面的原因，很多开发商出售商铺时，实际对应的土地使用年限只有30多年，甚至20多年，这意味着土地使用权的终止日期很快就要到了。原土地使用权人在购买商业用地(或商铺)时投入的金额巨大，相当一部分人既想继续使用土地，又不想缴交高额的土地出让金。目前，国土资源主管部门的国有建设用地使用权出让合同同样因其合同的特殊性，约定的履约保证金或在商业用地招拍挂时收取的保证金也只限于约束土地使用权竞得人按规定缴交整宗地的土地出让金。合同的违约责任追究的是如何确保土地出让金的收取、项目建设的正常开竣工，确保国家房地产市场调控的目标得到实现，国有建设用地使用权出让合同并未明确土地使用权到期后，如果原出让土地使用权人或通过转让取得土地使用权的受让人，在出让时间到期如若不主动申请办理土地使用权续期有关手续的违约责任。同时，因40年后商业地价难以准确预见，如果违约成本过低，仍然会造成国有建设用地使用权出让合同执行难的问题。

2.土地使用权虽然到期，因为房屋所有权的存在，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，无偿收回土地使用权存在相当难度，可操作性不强。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。其中并未规定虽然土地使用权到期但还存在房屋产权的房子不能置换。因此，房屋所有权的存在，在房屋未完成征收之前，处罚商业用地土地使用权人违约使用过期土地在法理上有缺陷。

3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，征收房屋必须是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，否则不能征收房屋。所以，即使土地使用权到期，只要房屋所有权还存在，不是因为公共利益的需要收回房屋所有权就无法实施，也就导致无法收回土地使用权。

(二)原因分析

房屋所有权和土地使用权虽都属物权，但却为两种不同性质的权属性质。其差异导致了收回土地使用权的困难。

1.房屋所有权年限和出让土地使用权年限两者确定所有、使用年限的依据不同

房屋所有权与房屋建筑时采用的材料及建筑结构直接相关，并无一定的年限规定，它只有安全使用寿命(或建筑设计使用年限)规定。在当代科技不断进步、建筑材料不断更新换代、维护手段不断推陈出新的情况下，建筑物的安全使用年限只会越来越长。出让土地使用权则不同，它是由国家通过法律法规条文明确规定，有具体的年限规定，其使用年限与土地的规划用途直接相关。两种权属同时存在时，其年限存在不完全一致性。

2.收回房屋所有权和土地使用权依据的法律法规不同

收回土地使用权依据的是《土地管理法》第二百六十条的规定，即为公共利益需要使用土地的、为实施城市规划进行旧城改建需要调整使用土地的、因单位撤销迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的、公路铁路机场矿场等经核准报废的、土地等有偿使用合同约定的使用期限届满土地使用者未申请续期或申请续期未获批准的。另外，还依据《城市房地产管理法》、《民法典》等规定。

收回房屋所有权依据的是《民法典》(即为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收单位、个人的房屋及其他不动产)，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》(即为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要)。

3.收回房屋所有权和土地使用权的程序不同

《城市房地产管理法》规定，房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。即当土地使用权和房屋所有权发生变更时，应先办理房屋所有权的变更，再办理土地使用权的变更。也就是当同时存在房屋所有权和土地使用权时，必须先收回房屋所有权，才能收回土地使用权。而且，作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。在未征得房屋所有权人同意、未对房屋所有权进行评估并对所有权人合理补偿的情况下，直接根据土地使用权出让合同的约定或土地管理法的规定，收回土地使用权，显然在法理上存在冲突、矛盾。

4.收回国有出让土地使用权的补偿与收回房屋所有权的补偿及方式有一定的差异性

《民法典》规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。《土地管理法》规定，为公共利益需要使用土地的、为实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》则规定，房屋被征收时，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。即收回土地使用权的补偿主要是给予货币补偿，收回房屋所有权则可给予货币补偿，也可给予房屋补偿。

三、解决上述问题的建议

其一，以房屋使用的寿命来确定商业用地土地使用权的出让年限。即出让土地使用权的年限应与房屋使用寿命一致，房屋所有权灭失时，出让土地使用权同时收回。其中：对土地使用年限即将到期或已经到期的宗地，根据房屋使用寿命，给予办理协议出让土地使用权出让手续，根据原土地出让终止日期至房屋使用寿命确定协议出让土地使用权时间，并补计土地出让金。对拟出让宗地，根据房屋建筑的使用寿命来确定土地使用年期并计算土地出让金，进而招拍挂。房屋寿命终止土地使用权自行终止。

其二，考虑商业用地前期投入的资本大，结合住宅用地出让土地使用权到期后自动续期及商业用地盈利性强的特点，可考虑商业用地出让年限到期后，对应宗地的土地使用权自动转为划拨土地，然后由原土地使用权人按照市场评估价的一定比例收取土地出让金，重新确定其出让土地使用权。