国有土地使用证是由县级以上人民政府颁发的。有的地方是在当地行政审批大厅的规划和国土资源局窗口发。土地管理部门作为人民政府的职能部门，具体承办确权工作，对确权的意见和建议，要报同级人民政府作出决定。根据我国相关法律规定，国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。

蔡秋旧、林云勇、林云雄诉万宁市人民政府颁发《国有土地使用证》上诉案

海南省高级人民法院

行政判决书

（2005）琼行终字第42号

上诉人蔡秋旧、林云勇、林云雄因其诉被上诉人万宁市人民政府（以下简称市政府）给原审第三人莫石连（万宁市港北冷冻厂）颁发《国有土地使用证》一案，不服海南中级人民法院（2004）海南行初字第134号行政判决，于2005年1月6日向本院提起上诉。本院于同年2月22日立案受理，依法组成合议庭，并于同年4月7日在本院第二审判庭公开开庭审理本案，林云勇及三上诉人的委托代理人冯怀东、市政府的委托代理人陈雄、刘运发，莫石连本人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

经审理查明，1998年5月22日，市政府作出万府函11998）127号《关于同意港北水产站转让土地使用权的批复》（以下简称127号批复），批复称：＂同意港北水产站将其约0．65公顷（合9．08亩）的土地使用权转让给港北冷冻厂，转让地价款总额为273793．47元＂。同年6月28日万宁市国有资产管理局作出万国资发［1998］119号《关于同意市水产供销公司转让土地的批复》，该批复称：＂同意你公司以总价273793．47元将港北水产站9，08亩土地转让给港北冷冻厂进行建设改造，转让土地后必须把所得款项的10％上缴给国有资产管理局，且余下的款项投入到盘活国有资产项目上，不得挪作他用＂。同日，万宁市水产供销公司与万宁市港北冷冻厂签订《转让土地使用权合同书》，合同约定的总土地转让金额约49万元。根据市国土局的请示，2002年1月24日市政府向市国土局发出万府函（2002）10号批复，认为127号批复同意将港北水产站9．08亩土地以273793．47元的价格转让给港北冷冻厂，该评估价已经不能反映现时土地市场价格，请对该宗地重新进行价格评估，以便转让该地，盘活国有资产。根据万宁市水产供销公司的委托，2002年2月21日万宁豪诚土地评估所出具《土地评估价报告》，对该宗土地重新评估价为16．16万元。2002年4月10日万宁市国土环境资源局作出万土环资用［2002］30号《关于同意办理国有土地使用权转（受）让手续的通知》（以下简称30号通知），称：同意市水产供销公司将港北水产站原使用位于港北墟15．83亩国有划拨土地使用权（土地证号：万国用（1999）字第0040026号）中9，08亩转让给港北冷冻厂，土地转让金按评估价确认地价为每亩1．78万元，总额16．16万元，根据《海南经济特区土地管理条例》第五十一条规定，由市水产供销公司按40％补交出让金，计6464万元，土地使用权年限为70年，即至2072年4月10日止。并送达给万宁市水产供销公司、万宁市港北冷冻厂。2002年8月，市政府给万宁市港北冷冻厂颁发万国用（2002）字第040009号《国有土地使用证》（以下简称40009号土地证）。莫石连取得40009号土地证后，又将该宗地分割转让给周先明等七户，转让面积为876．8平方米。

2000年10月，林运波（已故，系蔡秋旧的大夫）在上述土地范围内建造了占地175平方米的土木结构瓦房，作为修理厂使用，但是，没有办理任何合法的土地使用手续。莫石连取得土地证后，向万宁市人民法院提起民事侵权之诉，请求人民法院判决林云勇等恢复土地原状，并退还侵占的土地。万宁市人民法院于2004年9月13日作出（2004）万民初字第308号民事判决，林云勇等不服一审判决向海南中级人民法院提起上诉，该案目前正在审理中。2004年11月，蔡秋旧等对40009号土地证不服，向海南中级人民法院提起诉讼，请求撤销该颁证行为。另查，万宁工商局颁发的＜H＞460006300242－03营业执照及万宁市技术监督局颁发的X2035933－6号组织机构代码证均载明，莫石连系个体工商户，万宁市港北冷冻厂业主，港北冷冻厂为非法人组织。

又查，港北水产站原为万宁水产局投资兴建的国有企业，后实行政企分离，成立万宁市水产供销公司，接管原万宁水产局的企业管理职能，港北水产站为市水产供销公司的全资下属单位。

一审判决认为，经市政府批准，万宁市国资局批复同意，万宁市水产供销公司将本案所涉9．08亩转让给非法人单位港北冷冻厂，莫石连作为该厂私人业主在取得市政府批复及万宁市国资局同意后，与万宁市水产供销公司签订《转让土地使用权合同书》。此后，莫石连向市政府申请，办理40009号土地证。此后，又将该宗地分割转让给周先明等七户，面积为8768平方米。现蔡秋旧等在上述土地范围内建造土木结构瓦房的修理厂，其占地175平方米，没有办理任何合法土地使用手续，其诉讼理由不成立，本院不予支持。根据《关于执行｛中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回蔡秋旧、林云勇、林云雄的诉讼请求。

蔡秋旧、林云勇、林云雄上诉称：市政府给莫石连颁发土地证的土地原属划拨地，未依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定签订土地出让合同，未补交全部土地出让金，不符合上述《条例》第十四条和第十六条规定的颁证条件。政府颁证行为是否侵犯上诉人合法权益仅仅是上诉人起诉的缘由，并非行政诉讼审查的内容，根据行政诉讼法第五十四条规定，被诉颁证行为合法维持，不合法撤销，一审判决不审查被诉颁证行为的合法性，却对上诉人起诉的缘由进行审查违反行政诉讼法规定。请求撤销一审判决，撤销40009号土地证。

市政府答辩称：蔡秋旧等起诉无原告资格，虽然蔡秋旧的丈夫林运波在颁证土地的四至范围内建造土木结构瓦房的修理厂，但未经港北水产站同意，没有任何用地的合法手续。市政府按照万府函r1998］27号批复，根据莫石连的申请，经土地管理部门认真调查核实后，依照土地管理的法律、法规规定，给莫石连颁发40009号土地证，该颁证行为合法。颁发40009号土地证没有侵犯蔡秋旧等人的合法权益。请求维持一审判决。

莫石连答辩称：市政府颁证行为事实清楚，符合《城市房地产管理法》第三十九条规定的划拨土地出让程序，且莫石连也已经交纳土地出让金6．464万元。莫石连转让部分取得的土地给周先明等人，经过万宁市国土局的批准，属合法转让。请求驳回上诉，维持原判。

庭审中，各方当事人对一审判决认定的事实和证据无异议，本院予以确认。

蔡秋旧等庭审中提出，一审判决未认定合同约定的土地转让金49万元和市政府采信的土地价16．16万元，应当补充认定。对该项事实，市政府和莫石连予以认可，并出据万宁市水产供销公司与万宁市港北冷冻厂签订的《转让土地使用权合同书》和万土环资（2002）30号《关于同意办理国有土地使用权转（受）让手续的通知》（以下简称30号通知）予以证明。蔡秋旧等对两份证据的真实性无异议，反驳称，30号通知中的价格并未出具评估报告予以证明。市政府及莫石连当庭表示，《评估价报告》可以庭后提交。蔡秋旧等又进一步表示，庭后出具《评估价报告》，超过举证期限，并拒绝对该项证据再次开庭质证。庭后，市政府和莫石连向本院提交了《评估价报告》。本院认为，合同约定价49万元、政府采信的委托评估价16．16万元，该项事实各方当事人无争议，且有《转让土地使用权合同书》和30号通知予以证明，可以认定。《评估价报告》并非证明政府颁证行为合法的必要证据，也不是本院审查的主要内容，二审庭审中蔡秋旧等提出异议，市政府和莫石连将《评估价报告》作为补强证据和反驳证据请求举证，并无不当，蔡秋旧等拒绝质证，理由不能成立。

《中华人民共和国土地管理法》第五条国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。