pppp不得购买小产权房并不意味着不去解决小产权房问题。实际上，明年1月1日起实施的城乡规划法将强行拉开解决小产权房问题的序幕，而农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国最大的国民收入分配问题

pppp12月11日，国务院常务会议指出，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。很快，国土资源部又再次予以重申。

pppp在我看来，国务院这一会议决定的确强调了城镇居民不得购买小产权房，但是并没有强调不去解决小产权房问题。这是第一次公开报道国务院常务会议研究小产权房问题，这反倒说明小产权房已经成为国务院关心的重点、热点民生问题之一。

pppp截至2006年底，中国城镇人口已达到5．8亿，城镇化水平也达到了40％多。通过带房入城、旧城改造、合村并镇、新农村建设、城镇居民的依法建造、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径，小产权房已有大约50多亿平方米，约占现存中国农村270亿平方米村镇住房的20％以上。

pppp伴随着多样化的城市试点，小产权房的规模还在不断增加，目前总体上接近我国120亿平方米城镇住房的40％，小产权已经成为中国最重要的房产权利类型之一。目前来看，仅靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的试点办法已不足以应对小产权房的洪流了，以新的全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。

pppp小产权房之所以大面积发展、四处开花，主要原因在于小产权房价格便宜，而小产权房价格之所以便宜，不在于建设成本比城市商品房低多少，而在于地价便宜。受惠于国内资产价格的上涨，小产权房不仅受城里人欢迎，也受农村人欢迎。

pppp但是，从土地管理的角度来说，小产权房带来的坏处是盖一栋小产权房，少一块土地，另外，小产权房引起争议的地方在于它往往是私自发展起来的，并没有通过规划部门的有关规划。因此治理小产权房应该是土地和规划两法并用，而且理想的方法应该是先由土地法立规矩，后由规划法划方圆。但是目前立规矩的没来，划方圆的倒先来了。

pppp虽然国土资源部、全国人大仍在研究集体土地法的有关问题，但建设部主力推动的城乡规划法立法已获成功。城乡规划法将从明年1月1日开始施行，现行的城市规划法废止。城市规划法转变为城乡规划法，一字之差，却标志着中国将从2008年元旦起彻底改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡一体化的规划管理时代。不过与此相反，农村土地使用权的商品化却仍然得靠征地制度这个独木桥来实现。

pppp本应与城乡规划法同期出台的集体土地管理法规的延缓出台，导致了中国集体土地使用权流转、乡镇企业建设用地、宅基地、小产权房等问题获得了巨大的灰色运转空间。建设部推进城乡规划法的快速举措已使主管土地政策的国土资源部处于追赶状态。明年元旦城乡规划法的施行又使中国的600多个城市，1600多个县获得了中国32万多个村镇规划的主导、主审权，这将是中国规划史上最大的一次放权，也是地方政府主导集体土地利益调整的最大的历史机会，有本事的地方政府可以将大量灰色的历史遗留问题转为合法。对有关小产权房，两千多个县市政府完全就可以依法进行行政调整和补办一些手续了。可以说，城乡规划法实际上强行拉开了解决中国小产权房的序幕。

pppp无论是基于对宪法的责任，还是要加强对城乡土地规划的管理，国土资源部都必须对集体土地使用权的流转和小产权房问题表达意见。如果国土资源部做不了，就需要国务院出面行使。对此大体可以有四个途径：其一，修改土地管理法，建立有关集体所有土地特别是农村建设用地的流转体系和权利安排；其二，制定有关条例，初步建立农村建设用地制度和促进集体建设用地使用权进入市场；其三，国务院或国土资源部发布有关集体土地改革的行政通知，以政令的方式确立集体建设用地的改革路径和架构；其四，确立由地方政府试点解决的过渡性安排。无论政自何方，都不可能激化矛盾，使国民利益问题变为社会冲突。小产权房问题改革的实质就是要实现中国历史上又一次以土地为主的财富再分配，确立高速前进的中国城乡建设的利益平衡，解决土地使用权的商品化。

pppp根据国土资源部2006年土地利用变更调查结果，全国居民点及独立工矿用地是3．95亿亩，农村非耕农用地3．83亿亩。中国农民从小农经济、庭院式居住的状态转型为集约化、规模化、城镇化的现代化居住状态已经是大势所趋。因此3亿多亩农村集体建设用地将具备巨大的改造条件和改造利益。农村建设用地使用权流转的理论价值将超过10万亿人民币，这笔财富是解决中国城乡一元制的宝贵财富。

pppp因此，农村建设用地使用权流转与其说是土地管理问题，不如说是中国最大的国民收入分配问题。过去30年的中国城镇化的最大受益方可能是地方政府，未来30年土地改革的最大受益方应该是人民，特别是农民。

pppp（作者为独立学者武建东，曾任职国务院住房制度改革办公室）《南方周末》

南方周末：岂容强迫劳动罚不当罪

编者按：黑砖窑事件凸现了我国刑事立法与司法的一些问题。检讨问题以求永绝后患，无疑是比问责几个公务员更为急迫的事情。正是从这个角度说，杨支柱先生的文章独具慧眼，谨此特别推荐。

黑砖窑奴工事件被媒体披露后，很多人惊讶地发现，对于性质如此丑恶、后果如此严重的犯罪行为，我国刑法规定的法定刑却很低。中华人民共和国刑法第二百四十四条规定，用人单位违反劳动管理法规，以限制人身自由方法强迫职工劳动，情节严重的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。虽然奴隶主和打手们还可能涉及其他的犯罪行为，如收买被拐卖的儿童、非法拘禁、侮辱、故意伤害、非法经营等，因而有的人实际被判处的刑罚会比强迫劳动罪的最高法定刑高得多；但是这并不能掩盖我国刑法对强迫劳动犯罪行为惩治不力的问题。

强迫劳动的严酷性被严重低估

刑法对强迫劳动罪规定的法定刑与第二百三十八条第一款非法拘禁罪的法定刑相同：非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的，从重处罚。但是在构成要件上强迫劳动罪的构成要求情节严重，在被处罚主体上强迫劳动罪只处罚用人单位的直接责任人员，而且刑法第二百四十四条强迫劳动罪还没有类似第二百三十八条非法拘禁罪第二款（犯前款罪，致人重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡的，处十年以上有期徒刑）那样的结果加重规定。这意味着1997年刑法制定时，在立法者眼中强迫劳动罪的罪恶远较非法拘禁罪为轻。但是通过黑砖窑奴工事件，我们看到了强迫劳动令人发指的罪恶。

非法拘禁是强迫受害人不作为，强迫劳动则是强迫受害人作为。正如不许说话比不许不说话的时代对言论自由的侵犯较轻，强迫说谎比强迫沉默对受害人的人格侮辱更甚；强迫劳动本身就比非法拘禁更加恶劣。一个被非法拘禁的人可能在拘禁中获得人道甚至恭敬的对待，但一个被强迫劳动的人则不可能保有人之为人应有的尊严，他被当作给主人干活的牛马，甚至过着连牛马都不如的生活。为了达到强迫劳动的目的，毫无疑问需要剥夺自由，但往往还要对受害人另外施加侵犯身体的暴力或暴力威胁。正是因为这个缘故，国际社会一向只谴责强迫劳动却从来不谴责合法的监禁。

强迫劳动的获利目的也使得强迫劳动通常比非法拘禁对受害人的侵害、对社会的危害更严重。法律人都知道，一些对权利人构成轻微损害的行为构成侵权是以获利目的为条件的，一些违法行为构成犯罪也是以获利目的为条件的。损害他人或社会的行为一旦与获利目的结合，就如运动员吃了兴奋剂或老虎添上了翅膀，其动力和能量都大为增强。因此危害本身相近的两种行为，其中有获利目的的必须受到更严厉的惩罚。譬如绑架，就是一种以获利为目的的非法拘禁，法定刑比非法拘禁就重得多。

由于创造性的劳动难以在强迫下进行，也由于从事高产出劳动的人社会地位较高难以受到强迫劳动的侵害，强迫劳动侵害的通常是低技术的体力劳动，这意味着强迫劳动必须长时间地进行才能为犯罪分子创造值得一博的利润。因此凡强迫劳动以获取利润，势必长时间地剥夺受害人的自由。强迫劳动居然还要另外附加情节严重的条件才构成犯罪，可见是没有道理的。

强迫劳动的性质到底有多恶劣，刑法中强迫劳动罪的法定刑到底有多荒谬，通过凯迪网友张德明的一个假设可以看得很清楚：

黑砖窑的奴隶主强迫一名奴隶劳动。那名奴隶说：我有钱。我叫家人拿钱来赎身。你放我走。那么，这种情形下，奴隶主如果答应了赎身的要求，就犯了绑架罪，十年以上；如果拒绝其赎身的要求，继续迫使其劳动，那么，就只是强迫职工劳动罪，三年以下！

在这个假设的案例中我们发现，强迫劳动和绑架都是以非法剥夺他人自由来获取财产，但强迫劳动对受害人的损害比绑架更严重！绑架通常会对受害人的身体施加暴力，强迫劳动又何尝不是如果说强迫劳动和绑架还有什么区别的话，那就是绑架的受害人通常是有钱有势的人，而强迫劳动的受害人通常是无权无势的穷人。对于绑架罪，刑法第二百三十九条第一款是这样规定的：以勒索财物为目的绑架他人的，或者绑架他人作为人质的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产；致使被绑架人死亡或者杀害被绑架人的，处死刑，并处没收财产。难道法律对穷人的保护和对富人的保护应该有那样大的差别吗

数罪并罚亦颇多漏洞

由于强迫劳动过程中加害人往往还会触犯其他罪名，而且强迫多人劳动本身也具有多个强迫劳动的犯罪构成，对强迫劳动的处罚必定涉及数罪并罚问题。导致强迫劳动刑罚过轻的另一重要原因，是我国刑法对于数罪并罚的所谓限制加重原则和司法实践对数罪的解释。

关于数罪并罚，我国刑法第六十九条规定，判决宣告以前一人犯数罪的，除判处死刑和无期徒刑的以外，应当在总和刑期以下、数刑中最高刑期以上，酌情决定执行的刑期，但是管制最高不能超过三年，拘役最高不能超过一年，有期徒刑最高不能超过二十年。这就是我国刑法对于数罪并罚的所谓限制加重原则。在总和刑期以下决定执行的刑期，意味着数罪并罚时其中任何一罪的量刑实际上比单独犯一罪者处罚还要轻。

数罪并罚的限制加重原则与累犯从重原则是相矛盾的。我国刑法第六十五条规定，被判处有期徒刑以上刑罚的犯罪分子，刑罚执行完毕或者赦免以后，在五年以内再犯应当判处有期徒刑以上刑罚之罪的，是累犯，应当从重处罚数罪与累犯一样，表明罪犯的主观恶性较初犯为大；即使不从重处罚，也断无在总和刑期以下决定刑期的道理。在总和刑期以下决定刑期，尤其是有期徒刑不超过二十年，客观上无异于对罪犯在短时间内多犯几次罪的鼓励！依我看，数罪并罚至少应采取按总和刑期执行的并科原则，并且取消有期徒刑不超过二十年的限制，各罪的总和刑期有三百年就判三百年。这比无期徒刑和死刑缓期二年执行的威慑力更强，因为无期徒刑和死缓经过几次减刑以后实际监禁时间一般为十多年至二十多年。

更严重的是我国刑法学界和刑事审判实践对数罪并罚中数罪的理解。我国刑法学界和刑事审判实践把数罪解释为数种罪名而不是数个犯罪构成。这必然导致对同种数罪（即多次触犯同一罪名）的处罚太轻，导致对多次触犯同一罪名的放纵。侵犯财产罪、经济犯罪、贪污受贿罪等的同种数罪由于按金额大小划分法定刑档次并实行金额累加量刑的办法，这样解释数罪的危害还不大。侵犯人身的犯罪行为由于法定刑没有根据受害人数分档，其结果是对于侵犯人身的犯罪惩治力度和量刑的公平性远不如前述所谓数额犯罪，这与优先保护人身权的法理存在明显冲突。如果一个犯罪构成量刑一次，然后计算总和刑期并且不受有期徒刑不超过二十年的限制；那些大规模强迫他人劳动的奴隶主即使没有杀人、重伤罪行，这辈子也别想出狱了。当然，由于刑法不能溯及既往，这样做只能先修改立法并且只能惩治立法修改后的犯罪行为。但将数罪解释为数个犯罪构成应该属于法律适用中的解释问题，最高法院可以就此做出解释并适用。为了加强刑法对人身权的保护，我还建议刑法今后修改时做出规定：侵害人身犯罪的受害人为数人时，即使只有一个犯罪构成，也准用关于数罪并罚的规定。

能够被拐卖的不只是妇女、儿童

根据我国现行刑法，那些强迫他人劳动的罪犯如果没有收买被拐卖的妇女、儿童，他就少了一个罪名；尽管收买被拐卖的智障者在主观恶性上跟拐卖儿童毫无差别，但是根据罪行法定原则却没有办法定他的罪。刑法第二百四十一条第一款规定，收买被拐卖的妇女、儿童的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。刑法第二百四十条拐卖妇女、儿童罪也没有涉及对智障者的保护。虽然智障者跟儿童一样没有行为能力或没有完全行为能力，甚至比年龄较大的儿童更容易受到来自他人的侵害；但是我国的刑法却没有在拐卖和收买的问题上为他们提供保护。

其实何止是智障者，正常的成年男人一样可能因为受骗或不小心喝了人贩子的迷药而被拐卖。1997年修订刑法的时候为了强调对妇女、儿童的保护，而将1979年刑法中的拐卖人口罪改为拐卖妇女、儿童罪，是一个明显的失误。刑法第二百四十条应该尽快修改，恢复拐卖人口罪的罪名，并对拐卖妇女、儿童或智障者的规定更重的法定刑。第二百四十一条要做出相同的修改。