一、建立地震保险制度的重要意义

目前我国对地震灾害的损失补偿主要采取国家财政和社会捐赠的形式，主要工作南民政部、地震局等政府部门承担。财政救济受政府财政能力的限制，往往会造成突发性财政负担；而社会捐赠在时间上和数量上具有很大的随机性。二者对损失的补偿都是小范围和低层次的。通过建立地震保险制度，充分利用政府机制与市场机制的优势，调动社会各方面资源，既可以更好更快地满足恢复生产生活的资金需求，又能有效缓解各级政府财政和社会管理压力。因此，建立地震保险制度具有重要意义。

1．有效恢复灾后生产生活，维护社会和谐稳定

政府救济和社会捐赠往往仅能保障灾区居民最基本的生存条件，不能有效地恢复灾区企业居民的生产生活。保险以其分散风险、消化损失、保障民生的功能已成为国际上主要的损失补偿方式。由于保险是灾前的融资安排，建立地震保险制度，可以稳定人民群众对地震灾害的心理预期；可以利用保险业风险管理方面的专业优势，积极参与抗震救灾工作，最大限度地降低地震灾害造成的损失；发生地震灾害时能够及时为受灾群众赔付保险金，有利于受灾群众迅速恢复生产生活和有计划地安排灾后重建，维护社会和谐稳定。

2．提高财政资金的使用效率，缓解政府财政压力

通过建立地震保险制度，可以促进以政府财政为主的地震损失补偿模式，向以保险赔偿为主的市场机制补偿模式转变，将事后的地震损失财政补偿资金转变为事前的保险安排，通过有效转移地震灾害造成的损失减少对政府财政的冲击，充分发挥保险在地震风险保障方面的资金杠杆放大效应，调动更多的资源来参与风险管理，提升财政资金的使用效率，缓解政府财政压力。同时，运用保险机制，通过再保险和办理国外保险，以及发行巨灾证券等，可以有效提升地震风险的保障能力，使巨灾损失得到更为充分的补偿。

3．减轻政府社会管理压力，建设服务型政府

保险能够在风险防范、风险识别、风险衡量、风险处理等风险管理各环节发挥重要作用。建立地震保险制度，可以有效提高地震风险管理水平，有利于政府从具体的防灾减灾以及灾害损失补偿等风险管理事务中解脱出来，在宏观上更好地把握巨灾风险管理的相关政策和提供必要的公共服务，从而缓解各级政府社会管理压力，推进服务型政府建设。

二、政府在地震保险制度建设中的责任

一方面，由于地震风险属于典型的巨灾风险，破坏性地震往往造成大范围人员伤亡和财产损失，损失数额特别巨大，因此不是一般意义上的可保风险，商业性保险公司缺乏主动承保的动力，而且也无力独立承担损失保障责任。另一方面，地震保险具有很强的公益性．保险公司经营地震保险，其私人成本大于社会成本，私人利益小于社会利益，因此不具备商业性保险的经济学基础。同时，地震保险关乎国计民生，是国家实施防灾减灾、缓解政府财政压力、维护社会安定和谐的重要手段。因此，地震保险属于政策性保险的范畴，建立地震保险制度，必须依靠政策支持与政府推动。这也是国内外政策性保险发展实践得出的重要结论。从国际经验看，在地震保险制度建设中，政府的责任主要包括以下几个方面。

1．加快法律法规建设

建立地震保险制度，首先必须要有法律法规的支持。地震保险制度比较成熟的国家和地区，都是在大地震发生后一两年内颁布了专门的地震保险法律法规。如新西兰1942年发生惠灵顿大地震后，于1944年颁布了《地震与战争损害法》，并于1945年成立了地震及战争损坏委员会（后更名为地震委员会）；日本1964年新泻发生大地震后，日本政府于1966年颁布了《地震保险法》，建立地震保险制度，并成立了日本地震再保险株式会社(JER)；美国加州1994年发生北岭大地震，为了解决居民住宅保障问题，美国加州于1995年颁布了《住宅地震保险基本法》，并成立了加州地震保险局(CEA)并设立了管理委员会：我国台湾地区1999年发生九二一南投大地震，2001年颁布实施《住宅地震保险共保及危险承担机制实施办法》。发生大地震后，民众对地震风险及其灾害损失有切身感受，在这样的背景下建立地震保险制度，有利于推行和推广。我国政府应借鉴国外成功经验，以汶川地震和玉树地震为契机，尽快制定《地震保险法》，明确地震保险的运作模式、实施方式、资金筹集渠道以及风险分担机制等，确保地震保险制度建设稳步有序地推进；在此基础上制定《地震保险实施细则》，明确地震保险的保障责任范围、经营原则、基本条款以及承保、理赔程序等。目前，我国对地震保险方面的法规基本空白，仅有《中华人民共和国防震减灾法》第二十五条规定国际鼓励单位和个人参加地震灾害保险，并无任何实质性的内容。因此，政府必须加快地震保险立法工作，为地震保险制度建设提供必要的法律环境。

2．设立地震保险管理机构

地震保险制度的建设是一个系统而复杂的工程，绝不仅仅是地震保险产品的开发和推出。从国外经验看，地震保险制度的内涵十分宽广，既涉及经济领域，也涉及法律领域；既包含政策性强制保险，也包含商业性自愿保险：既需要政府部门的引导和推动，也需要金融、税收政策的激励；既需要商业保险公司的积极参与，又需要财政、民政、地震等多部门的配合和支持；既涉及保险市场领域，又涉及资本市场领域。这些内涵既相互独立，又相互联系、相互影响。由此可见，建立地震保险制度需要多部门、多领域加强合作，需要社会各界共同参与。因此，为了更好地协调各方面的关系，统筹安排各部门的工作，确保制度建设协同有序，政府应首先设立专门的地震保险管理机构。作者建议目前由中国保监会设立专门的下属机构管理，研究确定我国巨灾保险制度建设的整体规划，通过规划明确制度建设的总体框架，包括指导思想、基本原则、总体要求以及推进的步骤、措施与安排等。

3．建立地震保险基金

国外经验表明，只有建立地震保险基金，通过保险和再保险运作机制，才能有效保障地震保险制度的稳定运行。但是，地震保险单靠保险公司商业运作难以为继，需要国家财政对地震保险基金投入一定的启动资金，并对超出保险公司承保能力部分的地震风险责任给予一定的财政担保。地震保险制度比较成熟的国家或地区大都通过国家财政支持建立地震保险基金，并对承保地震保险的保险公司给予一定比例的费用补贴。