《人民警察法》第九条对警察有一个可以对犯罪嫌疑人进行“盘问”的授权。笔者曾经发现某公安机关未出示任何证件，将当事人从家中强制带至公安机关“盘问”46小时。该当事人提起行政诉讼后，公安机关以《人民警察法》第九条的规定为根据，抗辩自己的行为是刑事侦察中的“盘问”，并被法庭肯定而胜诉。一审结束后，该公安机关不断对当事人使用传唤权利，使当事人被迫放弃了上诉权利，该公安机关也停止了对原告的不断传唤。尽管该案的诉讼已经结束了，但由于该案中公安机关所行使的“盘问”权利与《刑事诉讼法》和《中华人民共和国治安管理条例》两个法律的冲突，以及公安机关经常使用“盘问”权利对当事人进行超期人身自由限制的问题，却应该引起我们的注意和研究。

一、“盘问”与治安“传唤”的区别

《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”第八十三条规定“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”

《人民警察法》（下称《警察法》）第九条规定“公安机关的人民警察对于有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查，经盘问、检查有下列行为之一的，可将其带至公安机关，经公安机关批准，对其继续盘问。

（1）被指控有犯罪行为的。

（2）有现场作案嫌疑的。

（3）有作案嫌疑身份不明的。

（4）携带的物品有可能是赃物的。对于被盘查人员的盘问，自带至公安机关之时起不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时。对于批准继续盘问的，应当通知其家属或单位，对于不批准盘问的，应当释放。”

根据这两个法律的规定，“盘问”与治安“传唤”的不同之处有以下几点：

法律行为进行的场地不同。

“盘问”必须是在违法行为发生的“当场”开始进行，并可以有条件地在公安机关“继续”。这是因为“盘问”是在公安机关发现嫌疑人有违法行为需要立即进行盘查的情况下而立即采取的临时强制措施，所以，必须是在当场进行。

治安传唤一般是在违反治安管理行为结束，当事人离开了行为发生地以后，由公安机关依照一定的法定程序要求当事人到公安机关接受调查和询问。只有对当事人需要实施口头传唤的时候才可以当场对当事人进行传唤。

允许实施法律行为的证件不同。

治安“传唤”必须使用“传唤证”，而公安机关的传唤证是一种法定文件，由办案人员撰写对当事人传唤的理由并报请公安局长签批后，才可以对当事人进行传唤。公安机关只有在“当场发现违反治安管理的人，可以口头唤。”治安传唤一般不需要上级机关批准。

“盘问”不需要使用任何法律文件，公安人员只要向当事人出示公安人员的有效证明就可以对当事人进行“盘问”。当需要对被盘查人员继续“盘问”时，必须经过县级以上公安机关的批准。

法律规定应具备的要件不同。

“盘问”必须具备《警察法》）第九条规定的四个条件之一者，公安人员才可以凭有效工作证件对当事人进行“盘问”。

治安传唤则只能在当事人具有违反治安管理嫌疑行为的情况下，才可以由公安人员依照法律规定的程序出示传唤证后对当事人进行传唤。

实施法律行为的时间限制不同。

治安传唤应在8小时内结束，对可能受到治安处罚的当事人传唤最多不能超过24小时，传唤期限届满，公安机关没有任何可以延期的理由。传唤结束后，公安机关一般也不得以同样的事由对当事人重复传唤。

公安机关对当事人“盘问”在达到24小时仍未结束并需要继续“盘问”的情况时，可以经县级以上公安机关批准，继续对当事人进行“盘问”，但对当事人“盘问”最多不能超过48小时。

法律行为的性质及法律调整规定不同。

治安管理中对当事人的传唤属于行政管理行为，由全国人大常委会颁布的《治安管理处罚法》予以规定和授权。如果传唤行为给当事人造成损害或侵权后果，当事人要求司法救济，由《行政诉讼法》调整。如当事人要求行政机关赔偿，适用行政赔偿法律法规和《国家赔偿法》。公安人员可以行使的治安传唤职权，是由《中华人民共和国治安管理处罚法》所规定的，它面向全民，需要人人了解和掌握。

公安人员对当事人的“盘问”行为，法律只规定是一种公安人员行使职权的行为，这种行为如果给当事人造成损害或侵权后果，没有规定属于哪个法规调整。原则上适用《国家赔偿法》。公安人员可以行使的“盘问”职权是由《中华人民共和国警察法》所规定的，它面向全体警察，并不需要每一个公民都了解。

二、“盘问”与刑事诉讼中“传唤”的区别

《中华人民共和国刑事诉讼法》第92条规定“对不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人可以传唤”，但“应当出示人民检察院或公安机关的证明文件。”“传唤、拘传的时间不得超过12小时，不得以连续传唤、拘传形式变相拘禁犯罪嫌疑人。”

根据法律规定，刑事诉讼中的“传唤”和“盘问”行为有以下几个不同点：

1、法律行为实施的场地不不同。

刑事传唤一般都在刑事案件发生后的公安机关或检察机关的侦察阶段对犯罪嫌疑人进行的调查或侦察措施，个别案件公安人员也可以在刑事案件现场决定对犯罪嫌疑进行传唤，但必须及时履行相应的法律手续。

“盘问”则一般只能在案发当场进行。也就是说，“盘问”必须是在违法行为发生的“当场”由警察向当事人行使“盘问”权，并可以有条件地在公安机关对当事人继续“盘问”。

2、允许实施法律行为的凭证不同。

刑事传唤必需出示检察机关或公安机关批准传唤的证明文件，由检察机关或公安机关依法对犯罪嫌疑人进行调查或侦察。如果没有检察机关或公安机关批准批准传唤的手续，任何人都有权拒绝传唤。

警察对当事人“盘问”不需要任何文件，只要出示了能证明公安人员的身份证件即可以对当事人进行“盘问”。

3、法律行为的限制时间规定不同。

刑事传唤的时间不得超过12小时，并不得连续进行。

“盘问”一般不能超过24小时，需要继续“盘问”时，须经县级以上公安机关批准后可以延续到48小时。

4、法律行为的授权法规和法律行为的性质不同。

刑事传唤是由《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的，并且规定了传唤行为属于刑事诉讼活动的一个程序性的法律行为。当刑事传唤给被传唤人造成侵权后果时，由《国家赔偿法》调整。

“盘问”是由《中华人民共和国警察法》所规定的公安人员的职权性行为，并不是法律规定的必要程序。“盘问”行为一旦给被盘查人造成侵权后果，法律没有明确规定属于哪个法规调整。

三、“盘问”的法律后果

根据“盘问”的四个法律要件，被“盘问”人可能会产生三种法律后果。

1、被“盘问”人如有犯罪行为被确认，依照刑事诉讼法的规定由公安机关予以刑事拘留或报请检察机关批准对犯罪嫌疑人予以逮捕，最后由检察机关决定提起公诉或不起诉，由人民法院作出有罪或无罪判决。这种法律后果产生后，被盘查人可以在刑事诉讼过程中依法享有辩护权。

2、被“盘问”人的行为如果没有构成犯罪，却违反了治安管理法规，由公安机关依照治安管理法规对被盘查人予以治安处罚或不予处罚。如果发生这种后果，被盘查人依法享有申请复议或提起行政诉讼的权利。

3、被“盘问”人既没构成犯罪，也没有违反治安管理法规，对被“盘问”人应予以释放。这种法律后果产生后，当事人难以主张权利。因为被盘查人在接受“盘问”期间其人身自由虽然受到限制，公安机关应当承担相应的法律后果，但由于法律没有明确规定，所以公安机关可以拒绝承担责任，审判机关也可以不受理因“盘问”而发生的诉讼要求。

四、“盘问”职权的负影响及其引起的法律冲突

1、《警察法》授权警察可以行使”盘问”职权的规定与《中华人民共和国治安管理处罚法》相抵触。

依照《处罚法》的规定，公民的行为如果违反了治安管理法规，人民警察只要按照《处罚法》的授权性规定就可以依法处理当事人的行为。因《处罚法》同时规定了当事人应该享有的权利，警察在处理治安管理事件中如果对当事人的人身权利或财产权利造成损害，当事人就可以依照《处罚法》和其他行政法律、法规的有关规定使行政复议权和行政诉讼权。

《警察法》第九条的“盘问”权利是一种职务性授权，既警察可以据《警察法》的授权，以自己的个人判断对当事人进行人身自由限制。由于这种职务性授权允许当场进行，警察行使“盘问”权最初是不受限制的，只是在需要延长时间的情况下，需要经过上级主管部门的领导批准，但可以长达48小时。

根据《处罚法》的规定，公民在治安管理行为中，被传唤时间超过24小时，当事人可以依据行政复议法规和行政诉讼法的规定向公安机关主张赔偿权利并可以得到法律的支持。而当警察依照职权对当事人行使“盘问”权利时，只要在48小时之内，均为合法。如果当事人认为“盘问”侵犯了公民的合法权益，公安机关可以“盘问”属于刑事侦察程序为理由使法院无法判决作出有利于受害人的判决。

2、“盘问”与《刑事诉讼法》相抵触。

《刑事诉讼法》规定对犯罪嫌疑人传唤拘传的时间不得超过12小时，不得以连续传唤、拘传形式变相拘禁犯罪嫌疑人。由于有了这样一个限制性规定，公安机关及其检察机关在行使刑事侦察权利的时候，必须及早查明事实并做出下一程序的处理决定。如果在刑事侦察过程的传唤中公安机关和检察机关未能在法律规定的时间内查明事实，必须结束传唤，或者对犯罪嫌疑人做出刑事拘留的决定，或者放人，否则就将因超过法律规定的限制时间因侵犯公民的合法权益而承担国家赔偿的责任。

《警察法》对警察所授权的“盘问”职能，却可以使警察享有了超越刑事诉讼法规定的权利，即超期限制当事人的人身自由而不受法律追究。显然《警察法》所规定的这一权利与《刑事诉讼法》相抵触、相冲突。

3、“盘问”权利容易使公安人员擅自利用“盘问”权利，侵犯公民的人身权利。

由于《警察法》对警察限制人身自由享有超越《处罚法》和《刑事诉讼法》规定的时间权利，往往可以使一些公安人员在办理一些治安案件或刑事案件中故意侵犯当事人的人身权利。如在治安案件中，办案警察在当事人的一些行为在没有定性或者身份尚未查明的时候，便可以利用《警察法》第九条的规定，以“盘问”为名将当事人带至公安机关。警察在这种情况下以“盘问”为名，行使拘留之实，可以使当事人暂时失去人身自由却不受追究。在特殊情况下，警察还可以相应的理由向上一级机关报告要求延长“盘问”时间，使当事人被限制人身自由达到48小时。而上级公安机关的领导一般是不去查明被”盘问”的当事人是否确实符合“盘问”的要件，往往会径直批准延长“盘问”时间。对一些轻微的刑事案件，如果办案警察没有在法定时间内取得有效的口供，往往也会向上级报告要求延长“盘问”时间而获得批准。其实当事人是否符合被“盘问”的要件，办案人和上级公安机关一般是不考虑的。就目前的情况来看，《警察法》第九条规定的“盘问”权利不仅与基本法相冲突，而且容易成为警察违法办案故意侵犯公民人身权利的法律依据。

五、对警察“盘问”职权的思考与对策

“盘问”是公安人员在履行警察职务过程中可以限制当事人人身自由的职务性权利，这种权利的行使既可以产生刑事法律后果，也可以产生行政法律后果。因此，警察的“盘问”职权具有法律上的二重性，并因其产生的不同法律后果接受不同法律的调整，这是我们应该注意的情况。

1、当“盘问”产生了刑事法律后果时，其法律行为首先应受《刑事诉讼法》的调整。

第一，公安人员应依照刑事诉讼法的规定对被“盘问”人进行询问和侦察。第二，应允许被“盘问”人员依法享有聘请律师提前介入及在诉讼中辩护的权利。第三，被“盘问”人如果最终被确定有罪，对其应该计算的限制人身自由的时间应从被“盘问”行为发生时开始计算。而现在一般的做法是从刑事拘留时开始计算实际发生的刑期，显然忽视了“盘问”期间人身自由被限制的事实，这样计算是不公平的。第四、如果公安人员以刑事侦察为由在盘查过程中侵犯了被盘查人的人身权利或者其它权利，应依照国家赔偿法的规定，由公安机关依法履行国家赔偿责任。

2、当“盘问”产生的是治安管理处罚的法律后果时，“盘问”行为应受行政诉讼法规的调整。

第一，被盘查人被确认有违反治安管理的行为，并被批准予以治安处罚时，被“盘问”人应有权申请行政复议或提起行政诉讼。第二，被“盘问”人的人身权利和其它权利被侵犯的时间应从盘查行为发生时计算。第三，在行政诉讼中如果公安人员对被“盘问”人的侵权事实与行为被法律确认，公安机关应按行政诉讼法的规定，履行行政赔偿的责任。

3、应认真分析警察对当事人实施“盘问”的理由及根据。

因《警察法》第九条对授权警察实施“盘问”权利时有四个限制性条件，也就是说，只有被“盘问”人具备了其中条件之一的情况下，警察才有权对当事人采取“盘问”措施。所以，当事人如果认为警察行使的”盘问”权侵犯了自己的合法权益，可以聘请律师要求公安机关提供警察采取“盘问”措施时的原始记录资料，如果公安机关不能提供原始记录资料，则可以证明警察对当事人的“盘问”在程序上不符合法律规定，那么就可以确认警察“盘问”的违法性，同时也可以确认当事人的合法权利被侵犯的事实。如果一旦发生被“盘问”人超过24小时被留滞在公安机关的情况，则必须查明公安机关是否履行了县级以上公安机关的批准延长“盘问”时间的批准手续，如果公安机关履行延长“盘问”的申报，则程序合法，如果未有审批手续则程序违法。

4、应注意警察对当事人采取的“盘问”措施和延长“盘问”措施有无弄虚作假情况。

目前在很多地方，警察超期限制当事人的人身自由而违法可能被追究责任时，一些警察或公安机关出于逃避被追究责任的目的，往往会制造虚假“盘问”手续，以“盘问”为名掩盖非法拘留之实。这种情况发生时一般都与侵权行为同时发生，这是一个应该注意的问题。

六、建议立法机关对警察的“盘问”职权重新规定

1、“盘问”职权因违反两个基本法律，应该予以取消。

因为《警察法》授权的警察“盘问”职权与《刑事诉讼法》和《处罚法》的相应规定相抵触，对于这种冲突性法律规定，应该依据基本法优于部门法的原则，确定“盘问”职权的无效性。

第一、如果“盘问”产生的是治安管理法律后果，被盘查人的人身自由限制超过了24小时，就违反了《处罚法》所规定的24小时的传唤规定，公安机关就应对超过法律规定的时间内被“盘问”人承担相应的法律义务。可见“盘问”的时间可以有条件地超过24小时的规定显然缺少相应的法律依据。

第二、如果“盘问”产生的是刑事法律后果，被盘查人的人身自由被限制超过了12小时，就违反了刑事诉讼中传唤不能超过12小时的规定。“盘问”如果作为刑事诉讼中的侦察手段，可以对犯罪嫌疑人“盘问”48小时的职务性授权就与《刑事诉讼法》中的传唤规定相冲突。显然”盘问”的法律规定违反了刑事诉讼法的规定。

第三、警察“盘问”的权利是由人大常委会颁布的《警察法》所确定的，这个法律规定不应与基本法相抵触。从我国的法律体系来讲，《刑事诉讼法》属于基本法，其法律地位高于《警察法》，《警察法》所规定的警察”盘问”职权超过了基本法律的规定，显然是不适当的。

2、应该对“盘问”职权重新作出法律规定。

首先，应将“盘问”与治安传唤和刑事传唤合并分为治安“盘问”和刑事“盘问”两种不同的职务性授权行为，使其产生不同的法律后果。也就是说，对“盘问”必须限定相应的法律体系内，不应允许这种职权有超越法律规定的情况产生。公安机关对当事人在治安传唤前可以授权警察当场实施传唤行为，如果需要继续对违反治安管理的人传唤或“盘问”，最多不能超过12小时，如果在12小时内“盘问”或传唤不能结束时，应有条件地转为治安调查，治安调查不能限制人身自由。对于警察需要履行刑事“盘问”职权时，必须具备《警察法》中“盘问”所规定的四个条件之一者，但“盘问”最长不能超过12小时，在12小时内如果盘查没有结束。应通过相应的批准程序将被“盘问”人转为其他刑事限制措施，而不能以“盘问”为理由继续限制人身自由

其次，不管是什么案件，警察有权实施“盘问”职权的法律要件应该是“被盘查人必须是当场违法或当场被发现有犯罪嫌疑。”如果不具备这个法律要件，警察无权实施“盘问”职权。

《中华人民共和国人民武装警察法》（2020修订）：第二章　组织和指挥　　第九条　人民武装警察部队由内卫部队、机动部队、海警部队和院校、研究机构等组成。\n内卫部队按照行政区划编设，机动部队按照任务编设，海警部队在沿海地区按照行政区划和任务区域编设。具体编设由中央军事委员会确定。