所谓法律素养是指一个人认识和运用法律的能力。指法律知识，法律意识，法律观念，用法能力。思想政治素养指的是一个人具有的正确的思想政治方向。学校教育明确提出把坚定正确的思想政治方向放在育人的首要地位，以培养社会主义事业的建设者和接班人。

对诉讼三角结构的原告、被告的法律素养与法律水准的实证分析。

笔者认为，行政诉讼的开展不仅有赖于一支高素质的行政审判的队伍，同时也需要行政首长的重视和支持。法院依法开展行政审判营造良好的司法环境，也需要行政执法机关队伍严格执法，大力提升依法行政水平。积极提升行政机关的诉讼应对能力，也需要培养公民的诉讼意识、法律意识、法律信仰来加强公民的诉讼能力，使公民在法律的框架内、诉讼的架构下积极维护自己的合法权益同时也是有利于监督行政机关依法行政。毕竟徒法不足以自行，法治事业关键还是要有一大批懂法、学法的法律中坚力量。依法行政，依法审判主要还是全社会学法、懂法、用法，在全社会范围内达成对法律的共识，深化对依法治国的共识，在全社会范围内形成对法律的尊重和信仰，形成依靠法治路径推进行政审判工作的健康发展。

（一）行政诉讼中被告行政机关行政首长的法律素养、法律水准的实证分析。

一个地方的行政首长是否具有深厚的法律素养，丰富的法律知识显然会对整个地区的司法环境造成重要影响。因为行政机关的模范守法、支持法院依法开展行政审判有利于给司法营造一个良好的外部环境。同时行政首长的法律认识、法律观念也对法院依法开展行政诉讼提供强有力的支持。由于中国特殊的国情，笔者此处所言的行政首长不是严格行政法意义上的行政首长，而是包含地方党委书记、地方行政首长及大学校长等一把手。因为在目前中国特殊的国情下，党作为社会主义事业的领导核心的情况下，我们把地方党委书记排除为行政首长是不实际的，有时候一个地方的党委书记对本地司法环境的影响力是巨大的，对此我们无法否认和回避。

笔者想通过一些实例来分析中国特殊的国情承载下，地方行政首长对地方司法环境的营造及对行政诉讼工作的支持，做个统计并对其中的因果关联做一分析。比如，行政首长是否为法律科班出身做个统计，当然把行政首长是否为法律科班出身来判定行政首长的法律素养是非常不科学的。同时这种单一的量化指标很难全面体现行政首长的法律素养、法律水准。笔者无意否认非法律科班出身行政首长的法律素养，也不能强求所有的行政首长、领导人都是学法律出身，毕竟行政首长还是多元化为好。治理国家不仅仅依赖于丰富的法律知识，更需要懂经济、会管理等，何况眼前的任务还是以发展经济为主轴线。

但是从另外一个侧面来看，既然要求行政首长的组成来源多样化，学历结构多元化同时也意味着法律出身的科班首长也必须有一定的比例，毕竟法学是治国理政之学。法学思维行政首长的加盟能加快依法治国的步伐，能够促进依法行政的推进当然也就能够更好的促进行政审判工作的健康发展。行政首长为科班法律出身，拥有精深的法律知识，较高的法律素养，在一定意义上来说应该整体的法律涵养应该高于非法律出身的，同时行政首长具备良好的法律素养、法律水准也有利于推进依法行政，有利于支持人民法院依法开展行政审判工作。笔者经过对中部J省的实证调查发现，J省共有11个地级市，总共有22个行政首长（包括市委书记与市长）：其中学法律科班出身的只有一位，占被调查者的4、54％，还是近年刚上任的。其他主要是学哲学、经济学出身的居多。［6］从统计的结果来看，形势不是很乐观。从这个角度来说，我们国家行政审判的困境的形成也能看出一些端倪。

（二）行政诉讼中被告行政执法机关队伍的法律素养、法律水准的实证分析。

为了从实证上对执法队伍进行一个客观的法律素养、法律水准评价，笔者对某区涵盖了城管局、公安局、劳动局等重点执法单位做了一次概括的走访抽样调查。因为工作的关系，笔者经常与劳动局、公安局等执法部门接触，对行政执法队伍的法律素养有个感性认识和初步了解。本次调查共发出问卷360份，收回280份，收回率77、77％。在收回的280份问卷中，城管局干部85人，公安局干部160人，劳动局干部35人，分别占被调查者的30、35％、23．5％和12．5％。其中系统学过宪法的有195人，占被调查者的69．64，有78．8％的被调查对象认为，有必要把具备相应的法律素养作为执法人员基本素质要求。

另外，调查中特发现，系统培训过行政诉讼法、行政处罚法的为252人，占被调查者的90％，学习过行政复议条例（法）和国家赔偿法的甚至不及70％（分别为66％和58％），系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法的仅有44％。从这次抽样调查结果来看，大部分的执法人员都具备了基本的法律素养。但是还有很多方面不是很乐观，比如很多执法人员没有系统学习作为国家根本大法的宪法，与此同时很多执法部门还不清楚行政复议条例及国家赔偿法等。

（三）行政诉讼中原告公民的法律素养和法律水准的实证分析。

笔者从小长在农村，对农村的法制环境有所了解，经常会与一些邻居、亲戚谈起法律及行政诉讼。根据笔者的粗糙访谈，笔者发现我村的人大部分不懂行政诉讼为何物，对于行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等基本是一无所知。根据笔者的观察，少部分了解行政法律法规的也对法律的评价不高。大部分人认为法律都是官府制定的，法律只是官府的一种工具。大部分人都不愿意去惹政府，尤其是告政府那更是做梦都不敢想的事情。从这个访谈与观察来看，中国的整体法制态势不容乐观。作为原告重要主体的广大农民对行政法律及行政诉讼一无所知，都不信任法律的权威与价值，行政诉讼如何诱发与启动行政诉讼又怎能取得整体性的推进与实质性的突破虽然农民不能完全涵盖公民的范围，不能客观体现全体公民的法律素养，可能笔者所在的农村偏居赣南一隅经济比较落后导致整个农村地区的整体法律素养偏低，也可能这仅仅是个个案无法客观反映中国全域法律水平的原貌。但这无疑是个可以参考的农村法制样本，这无疑能从一个侧面体现至少是体现中部地区农村的法制发展水平的一个参照系数。

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