在征地依法报批前，县级以上人民政府国土资源部门应将拟征地的用途、位置、面积、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农户、农村集体经济组织和地上附着物产权人。

县级以上人民政府国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农户、农村集体经济组织和地上附着物产权人共同确认，其共同确认的有关材料应当作为征地报批的必备内容。经依法批准的征地事项，应当予以公示。

农村征地补偿费分配制度理论概述

（一）农村征地补偿费分配的概念和性质

关于征收的含义，在我国行政法学界，姜明安教授认为：征收通常是所有权的移转，相应财产由相对人转为国家所有；［2］杨解君教授认为：行政征收是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政相对人财产的单方行为，这里的财产既包括不动产，又包括动产；［3］在民法学界，梁慧星教授认为：所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权（如土地使用权）；［4］王利明教授认为：征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺。［5］而关于补偿，存在公法上的损失补偿与私法上的损害赔偿之分，两者都是填补特定人因某行为的结果所蒙受经济上损失的制度。由于民法中损害赔偿理论的发达与成熟，被公法上的国家赔偿制度的理论基础和运行程序大量借鉴，因此有学者认为公法上的损失补偿和私法上的损失赔偿的标准日渐模糊。但实际上在现代法律制度中，损失补偿是与损害赔偿相对的一个概念，二者的主要区别在于前者为国家公权力行使的问题，后者则是有关私法上违反权利义务的问题。总体来讲，公法上的损失补偿包括立法上的损失补偿、行政上的损失补偿和司法上的损失补偿三种。

而征地补偿费分配是指因国家征用土地对土地所有者和土地使用者因对土地的投入和收益造成损失的补偿，农村征地补偿费就是国家因征地对农民的补偿费用。其性质就是指国家征收集体所有的土地时直接对土地支付的补偿费用。综上，土地征收补偿性质主要为指行政上的损失补偿问题，但其涉及农民民事权益的保护问题，因此，确切地讲，土地征收补偿是兼跨公法和私法、实体法和程序法的问题。［6］

（二）农村征地补偿费分配的基本理论

农村征地补偿费主要是指征收耕地的补偿费，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。［7］

依法规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。法律规定的是一个幅度，在征地时政府应当公布征地补偿安置方案，应当按照该方案确定的数额补偿。

在弄清楚农村征地补偿费和安置补助费之后，我们还需弄清以下几个问题：

1、所有权者及分配资格问题

根据法律规定，我国土地实行公有制－－－－国有和农民集体所有制。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地（集体所有的土地）实行征收或征用并给予补偿。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理；国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》指出：农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。属于组（原称生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》规定，集体所有的土地、现金、存款、依法属于集体经济组织所有的其他资产均属于集体经济组织全体成员集体所有。因此，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的现金收益，应属于全体村民集体共有，每个成员的权利平等，对集体土地的收益享有可分割的特定份额。

2、分配项目及对象

根据我国土地管理法律、法规的规定，国家征用土地给付的补偿包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费等。土地补偿费归农村集体经济组织所有，在征得农村集体经济组织成员三分之二以上多数同意后，可以将其分给农村集体经济组织成员；它是基于集体经济组织成员身份产生的，并不考虑集体经济组织成员对集体经济组织的贡献大小，只要具有集体经济组织成员资格，就应当享有均等参与分配的权利，这也是法律面前人人平等的体现。地上附着物和青苗补助费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，如果不用统一安置，安置补助费应发给村民个人或者征得村民个人同意后用于支付村民个人保险等费用。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权性质。

3、村民自治及表决分配方案

根据《村民委员会组织法》第十九条第三款规定：涉及村民利益的下列事项，村委会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）（三）从村集体经济所得收益的使用；依此，农村集体经济组织必须将征地补偿费的分配方案提请村民会议讨论决定。但是《村委会组织法》第二十条第二款规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则，明确村民享有同等待遇。

4、基本理论现状问题

随着社会经济的快速发展和工业化、城市化进程的突飞猛进，农村土地特别是城乡结合部的农村土地越来越多的被征用。在这个过程中，由于土地被征用而出现的一系列补偿费分配纠纷案例随之发生，在一定程度上已经影响到当地农村的社会稳定，成为新的不安定因素之一。土地是农民赖以生存和发展的基础。农民的土地被征用后获得征地款是否合理合法地分配到每一位村民手里，这不仅仅是农民通过村民自治权利来实现或解决的问题，其中更包含着广大农民及农村社会的法律文化、道德建设及政府的合理行政等深层次的因素。当前，农村集体经济组织，随着家庭联产承包责任制的施行，各地制订的土地补偿三费分配方案五花八门，很难保证征收的土地补偿费完全合理分配到被占地农户手中。因农村征地款分配纠纷所导致的社会矛盾，已经在一定程度上影响到农村基层政权的建设和农村社会的稳定。农村集体经济组织经济收益分配问题在表面上属于村民自治范畴，但农村的村民自治离不开政府的正确指导和帮助，否则农村村民自治很容易走入误区。如果通过当地政府制定在分配方面的政策规定和实施细则，再加以帮助教育农民树立正确的思想认识，提倡顾全大局，那么最终实现农村分配的合理性和合法性，维护农村社会的持续稳定将指日可待。

（三）农村征地补偿费分配制度的历史渊源

据考察，土地征收补偿制度最早源于罗马法时代。近代的权威论述，始见于荷兰法学家格劳秀斯。他认为，土地征收的基础在于领主对其臣民有最高统治权，依次原则，为公共用途，领主便可以取得私人土地。但国家在如此行为之时，必须给受损失的私人予以补偿。［8］在十八世纪之前，只要是为了公共用途，私人土地即可被征收，不需特别的法律作为依据。直至法国大革命之后，在自由法治国家的理念之下，才将土地征收的补偿要件列入宪法之内，成为一项法律制度。英国法院在长期的实践中形成了一个这样的推定原则：对于特定案件，除非议会法明确排除补偿，否则不能推定议会法有剥夺私人土地所有权不予补偿的意图。这个原则称为补偿推定原则（PresmptioninfavorofCompensation）。［9］在德国，虽然魏玛宪法允许联邦立法者，可以制定不予补偿的征收法律，但魏玛时代并未尝试制定过此种法律。基本法的立宪者进而为了完全制止无补偿的征收（entschadigngsloseEnteignng），明确规定征收惟有依法律，而且该法律也同时规定了征收的补偿额度和种类时，方可为之。这个宪法的理念及制度，将授权规定征收的法律与补偿规定，强制性地合为一体，说明了基本法强调征收补偿的不可缺性，（LnabdingbarkeitderEntschadigng），征收的法律必须规定补偿条款，方得有效存在和适用，故基本法公布不久后，著名学者爱普森称之为唇齿条款（DieJnktimklasel），形容征收与补偿的不可分性，此名称后广为理论和实践中所引用。［10］

在我国公有制下，有关土地征收补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，其中规定，由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。其中租用、征用或者以其它土地交换，即土地征收补偿的初级形式。［11］新中国的土地法规中，最早提到土地征收的是1950年6月24日中央人民政府政务院颁布的《铁路留用办法》和《中央人民政府政务院关于铁路留用土地办法的几点解释》1950年11月，政务院通过公布的《城市郊区土地改革条例》第14条也明确规定：国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给予适当的安置，其他该项土地上的生产、投资（如凿井、植树等）及其他损失，予以公平合理的补偿。这实际上确立了公平合理补偿的原则。

1953年11月，政务院颁布了《关于国家建设征用土地办法》，对补偿的程序和范围作了具体的规定。该办法第八条第一款规定被征用土地的补偿费，在农村应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人（或原使用人）推出之代表评议商定之。一般土地以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有耕地可以调剂，亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。第二款规定；对被征用土地上的房屋、水井、树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有人或原使用人会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。

1962年9月制定的《农村人民公社工作条例修正草案》中进一步指明，不许无代价的调用劳动力、生产资料和其他物资。

1982年2月，国务院公布《国家建设征用土地条例》，分别就城镇建房用地和国家建设用地中的征用征收标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了具体规定。

1986年6月25日通过的《土地管理法》第二十七条规定：国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。

1991年2月15日，国务院发布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，具体规定了国家在兴建大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置的原则和补偿标准及实施程序。

1993年8月19日通过的《长江三峡建设移民条例》对长江三峡建设中因移民给当地的居民造成的损失具体规定了补偿的原则和具体措施。

2001年国土资源部发布了《征用土地公告办法》对征收土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。从上述法律法规的规定来看，在我国的土地征收补偿制度大多只是原则性的规定，没有具体的补偿程序和补偿标准的规定。

2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，第一次在宪法中明确提出了私有财产权和补偿的概念。第十三条第三款修改为：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这次宪法修改的规定，虽然在某些内容和提法当中还有一些模糊和欠缺，但这些规定为我国今后农村土地征收补偿制度的进一步建立和完善提供了宪法上的基础和保障。

2004年10月，国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地程序，加强对征地实施过程监管。

2004年11月，国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，明确要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计。

从新中国成立到现在，经过若干次法律修订，关于农村土地征收补偿制度的规定，主要散见于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例、征用土地公告办法、国土资源听证办法、深化改革严格土地管理的决定、完善征地补偿安置制度的指导意见等法律法规及其他一些规范性法律文件中。这一系列的法律法规构成了我国农村征地补偿制度的历史和法律渊源。

《土地管理法》第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。