一、村民自治中权力的现实运作状况：

由于特殊的历史和国情，我国还没有村民自治的基本法，而是由《中华人民共和国村民委员会组织法》(下文中简称《村组法》)作为村民自治制度的法律基础。其中，涉及村民自治运行的权力有四个：自治权：由自治主体-村民集体享有，村民会议是权力行使的机构和实现方式，也是村民自治的最高权力机构;管理权：由村民选举产生的村民委员会享有，村民委员会为村民会议的执行机构，行使村民会议重大决策的执行权和日常村务的管理权;政治领导权：由村党支部享有，是党的领导权在农村的体现，发挥领导核心作用;行政权[1]：按照《村组法》规定的权力运作模式显然是非常清晰和理想的，村民自己管理自己，村中公共权力掌握在村民集体手中，通过村民会议决定自己的命运，行使自治权。

二、村民自治权受侵害的主要表现

(一)基层政府对村民自治权的侵害

现实中许多乡镇政府仍把村委会当作自己的行政下级或派出机构，对村委会的工作进行干预，主要表现为：

(1)干预村委会换届选举。

(2)运用强有力的行政命令手段干预依法属于村民自治范围内的事项，以行政命令代替行政指导，妨碍了村民自治的正常运转。

(3)行政不作为：有的基层政府对于村民举报、反映的自治权受侵犯的情况不予受理，对利用威胁、贿赂、弄虚作假等手段干预村委会换届选举的现象不予调查和依法处理。

(二)村委会对村民自治权的侵害

现实中村委以作为或者不作为的方式侵害村民自治权的现象并不鲜见，主要表现为：(1)有的村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，而置村民的意见和利益于不顾，从而呈现出附属行政化倾向[2];(2)有的村委会拒绝召开村民会议或者村民代表会议，而由村委会决定应当由村民集体讨论决定的事项。(3)有的村委会拒不执行村民(代表)会议通过的议案，将村民民主表决的结果当做了一纸空文。

(4)有的村委会不向村民会议报告工作，村务也不公开，侵害了村民的知情权。

(三)村民个体对村民集体行使的权利的侵害

这种情况正好与上面提到的情况相反，主要表现为，部分村民对村民会议或村委会做出的决议拒不执行，构成了对村民集体的民主决策权的侵害。例如，2001年云南金平县瑶山哈尼上寨通过村民会议的民主决议，要建设人畜饮水工程，村民卢进发拒不交纳筹集款，并殴打了村民小组长李祥[3]。

三、行政诉讼的必要性与可行性

村委会在现实中所具有的职能，归纳起来主要涉及三个方面[4]：第一，是作为集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。第二，是作为农村社区的管理者，维护社会秩序，提供公共产品。第三，则是作为基层政府行政的受托人，实施一些行政行为，这一部分属于委托行政。从村委会所行使的上述职能来看，第一类行为可以纳入民事诉讼的受案范围，第三类职能的行使，由于是委托行政，一旦发生侵犯村民合法权益的情形，自然可以以基层政府为被告提起行政诉讼，我们关注的是以村委会名义行使的最主要的一种职能，即第二种职能，在行使这一职能的时候，村委会实际上是在行使一种类似于行政管理性质的职能，在行使这种管理职能的过程中，村委会和村民之间的地位并非是完全平等的双方，村委会明显处于一种优势地位，就是在这样的一种管理关系中，当纠纷发生时，我们的司法救济却失语了。看似应属于行政诉讼的受案范围的案件，实际上却被排除在救济之外。原因在于，我国的行政诉讼对被告的身份有一定的要求，被告必须是行政机关或者法律、法规授权的主体[5]，即必须具备行政主体资格。当法律规定不明确时，行政主体理论在确定行政诉讼被告方面同样无能为力。所以，在对待村委会这一我们国家所特有的现象时，必须具体问题具体分析，针对不同的情形适用不同的救济方式，在这一领域中，行政诉讼绝不应缺失，否则，就将离开法治而奢谈自治。

四、完善司法救济途径的对策与建议

(一)村委会不宜作为行政诉讼的被告

目前，村民委员会作为其他社会组织成为民事诉讼的当事人在理论上和司法实践中已经没有什么疑问。问题在于，村民委员会是否能够成为行政诉讼的被告?学界对此有两种观点，一是在现有的基础上，修正行政诉讼被告资格;二是抛弃现有的规定，将行政诉讼被告与行政主体予以分离。笔者认为，在现有法律制度下，硬把村委会列入行政诉讼被告行列，尚有一定难度。首先村委会当然不是行政机关，其次，村委会的权力来源于村民的让渡，我们可以运用卢梭的社会契约论来进行分析和解释，法律只是对村委会的职权加以确认，因此，也不能认为村委会是法律法规授权的组织。

(二)扩大行政诉讼的受案范围

目前我国行政诉讼的受案范围是行政机关和行政机关工作人员侵犯行政相对人人身权和财产权的具体行政行为，司法实践中还包括侵犯受教育权的具体行政行为。实践证明，以上受案范围过窄，不利于保护相对人的合法权益。从村民自治权受到行政行为的侵害来看，行政机关干预村民自治的行为并不一定都侵犯村民的人身权和财产权，例如行政机关干预村委会换届选举侵犯了村民的选举权，行政机关干预依法属于村民会议表决的事项侵犯了村民的民主决策权，行政机关拒不受理村民对村委会干部的渎职行为的举报侵犯了村民的监督权和请求行政机关救济的权利。

(三)建立村民直诉制度

我国公司法第22条规定了股东对有瑕疵的股东(大)会、董事会决议的直接诉权：公司股东会或者股东大会、或董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东(大)会或董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。笔者认为，可以借鉴股东直诉制度建立起村民直诉制度。

所谓村民直诉制度，是指村民如果认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项违法了国家法律法规，或者有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，有权请求人民法院撤销。