2007年7月，江苏省邳州市种子管理体制改革协调小组公布《邳州市公开招考种子管理站工作人员简章》规定：招考范围为邳州市种子公司2006年12月31日在编在岗，且符合没有违反计划生育政策或超计划生育已受处理过等条件的人员，同时规定对总分前10名的人员，体检合格后，由人事、农林主管部门进行资格审查，符合条件的决定录用。原告周某及五名第三人等37名人员报名参加此次招录工作。被告邳州市人事局、邳州市农林局准许原告及五名第三人等邳州市种子管理站在编在岗人员报考其招录的“种子管理站工作人员”。同年8月4日考试，8月6日公示考试成绩，五名第三人综合考试成绩均在前十名之列，原告排在第十一名。但五名第三人或者违反计划生育或者不在岗，原告周某在被告公布此次综合考试成绩后，以上述五名第三人违反计划生育或者不在岗为由，向两被告和有关机关投诉，要求被告取消第三人的报考资格及考试成绩，两被告未予答复。目前，两被告对通过此次考试的人员仍在进行资格审查，未确定最终录用人员。
一种意见认为：两被告违反招考简章规定的报考条件，同意上述五人报考，没有尽到审查义务，将不符合条件的人员列入招考范围，五名第三人并且进入前十名，其行为属于具体行政行为，侵犯了原告公平竞争权。因此应责令两被告取消第三人的报考资格及考试成绩。另外一种意见认为，招考简章明确规定了报考条件，并未规定报名考试前必须查清报名人的计划生育等问题。录用的程序是在考试体检结束后进行资格审查，符合招考条件的才能被录用。目前此项工作尚在进行中，原告的公平竞争权利未受到任何侵犯。在资格审查没有结果的情况下，不能取消五名第三人的报考资格及考试成绩。此种行为不属于具体行政行为而属于部分性、准备性行政行为故应驳回原告的诉讼请求。
首先，从具体行政行为的概念来看。具体行政行为，是国家行政机关依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为，是狭义的具体行政行为。具体行政行为是行政机关对公民、法人或者其他组织作出的行政意思表示。这种意思表示的目的是要发生一定的法律后果，使行政法上的权利义务得以建立、变更或者消灭。强调具体行政行为是法律行为，是为了指出它是行政法上的意志行为和有法律约束力的处理，以便与行政事实行为和准备性、部分性行政行为区分开来。准备性、部分性行政行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性阶段性工作行为。它根据文件规定，招录人员通过考试考核择优录用，该行为分考试和考核两个阶段进行，具有连贯性和整体性。原告及五名第三人等人员的考试行为，仅是此次录用种子管理站工作人员过程中的一个阶段，两被告目前正在对参加考试人员进行资格审核，最终录用人员名单尚未明确，整体录用工作尚未完全结束。当事人不能对还没有完全成立的行政行为提起的诉讼。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条的规定，请求事项不属于行政审判权限范围的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。
其次，从具体行政行为的成立来看。具体行政行为的成立，是指具体行政行为在法律上存在。只有首先确定具体行政行为的成立，才能对其进行法律评价确认其是否合法适当。具体行政行为成立的一般条件是：1．在主体上，作出具体行政行为的是享有行政职权的行政机关，实施该具体行政行为的工作人员意志健全具有行为能力。2．在内容上，向对方当事人作出具有效果意思的表示。效果意思是行政机关作出行政决定所希望达到的法律效果，即设立、变更和消灭对方当事人的权利义务。行政机关要求对方当事人应当做什么或者不准做什么的意思，应当以正确和可识别的方式清楚地表示出来，使对方当事人知道行政机关为其安排了什么样的权利义务。3．在程序上，按照法律规定的时间和方式进行送达。对方当事人履行义务的内容限于领受送达的内容，领受送达的时间是对方当事人开始履行义务的最早时间点。未经送达领受程序的具体行政行为，不发生法律约束力。结合到本案，两被告尚未向原告周某作出具有效果意思的表示；且未经送达故该具体行政行为尚未成立。
再次，从具体行政行为的效力来看。具体行政行为的效力可以分为若干种，一般包括拘束力、执行力和确定力。
1、拘束力，是指具体行政行为一经生效，行政机关和对方当事人都必须遵守，其他国家机关和社会成员必须予以尊重的效力。对于已经生效的具体行政行为，不但对方当事人应当接受并履行义务，作出具体行政行为的行政机关不得随意更改。
2、确定力，是指具体行政行为不再争议、不得更改的效力，具体行政行为因此取得不可撤销性。一般而言，具体行政行为作出后都会有一个可争议和可更改期。权益受到损害的当事人可以利用行政复议、行政诉讼或者其他法定途径获得救济，行政机关也可以通过行政监督程序撤回已经生效却有法律缺陷的具体行政行为。
3、执行力，是指使用国家强制力迫使当事人履行义务或者以其他方式实现具体行政行为权利义务安排的效力。因此从具体行政行为的拘束力、确定力来看，两被告对通过此次考试的人员仍在进行资格审查，未确定最终录用人员，因此不具有具体行政行为所具有的拘束力与确定力。
综上所述，准备性、部分性行政行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性阶段性工作行为，当事人不能对还没有完全成立的行政行为提起的诉讼。
作者单位：江苏省邳州市人民法院
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