1996年9月，原告王某贵与澄迈县红光农场东岭队队长华某涛口头协商，由原告王某贵用8头母牛换东岭队的5头公牛，并借给东岭队9头牛用于踩肥。王某和王某贵胞弟及王某南王某贵之妻按照王某贵的交代，把自家的17头牛赶到东岭队，换回5头公牛后，赶到市场出售，得款5000元。红光农场派出所以涉嫌盗窃罪为由报请立案，10月17日改为治案案件。当日，被告澄迈县公安局农垦分局以下简称农垦分局签署了对王某贵、王某和治安拘留15天的拘留证未作出治安拘留裁决书，从10月17日羁押至12月20日，每人羁押63天。

1996年11月15日，红光派出所以澄迈县公安局的名义拟写了提请批准逮捕书。经该局刑警大队审核，认为原告不构成犯罪，不予报捕。1998年6月26日，红光农场派出所再次以澄迈县公安局的名义拟写了提请批准逮捕书。该局局长批准同意以盗窃罪报捕。澄迈县检察院认为原告的换牛行为应由民事法律规范，不构成犯罪，于1998年10月27日作出决定，不批准逮捕。

1998年7月，原告王某贵、王某和向澄迈县人民法院提起行政诉讼，一并提请行政赔偿。澄迈法院以该案尚在公安机关侦查报捕阶段，驳回了原告的起诉。1998年10月，原告向澄迈县公安局提请行政复议，并请求给予行政赔偿。澄迈县公安局于1999年3月24日作出复议决定，撤销了对两原告的拘留决定，但未就行政赔偿作出处理。原告因得不到赔偿，多次到海南省公安厅上访申诉。

省公安厅法制处于1999年8月23日作出了关于澄迈县红光农场王某贵等申诉情况的处理意见以下简称处理意见，对澄迈县公安局的复议决定提出如下处理意见：

1、原告的换牛行为应视为民事财产纠纷行为，对原告的拘留处罚证据不足，定性错误，程序违法，应予撤销。

2、对原告羁押长达63天，属严重违法错误。

3、认为澄迈县公安局的复议决定与需复议的内容、事实不符，认为复议决定无效，应予撤销。澄迈县公安局收到省公安厅的处理意见后，仅就省公安厅的处理意见写出说明上报，并未按该处理意见要求，撤销复议决定。原告又于2000年向海南中院赔偿委员会提起刑事赔偿。海南中院于2000年6月26日以不属刑事赔偿为由，作出了不予受理通知。

原告在多次向红光农场派出所、农垦分局和其上级部门上访请求赔偿得不到满足的情况下，于2000年12月23日又向红光派出所书面提出赔偿请求，农垦分局也收到海南省农垦总局公安局转来的原告请求赔偿申请书。被告未给予赔偿也不作答复。原告于是于2001年3月19日以农垦分局为被告提起行政赔偿诉讼。

对于原告单独提起行政赔偿诉讼，是否符合立案的条件，存在两种不同的意见。

一种意见认为，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第21条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合7项条件。其中第4项为：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。被告农垦分局签署治安拘留证，对两原告羁押63天的具体行政行为，虽经澄迈县公安局1999年3月24日作出的复议书[99]第1号复议决定书认定为违法，予以撤销。但由于该复议决定没有对原告一并提起的赔偿请求作出决定，原告不服向复议机关的上级海南省公安厅申诉。海南省公安厅法制处于1999年8月23日向澄迈县公安局书面提出了处理意见。

其中的一项意见为：你局作出的复议决定与需复议的内容、事实不符，所以，你局复决[99]第1号无效，应予撤销。据此，澄迈县公安局的复议决定，已被上一级公安机关确认为无效，被告对两原告的治安拘留行为并没有有效的决定确认为违法，缺少了单独提起行政赔偿的立案要件。且对治安拘留行政处罚不服，按照《治安处罚条例》的规定，应当先予复议;未经复议的，不能直接向人民法院起诉。因澄迈县公安局的复议决定已被上级机关确认为无效，应视为未经复议，原告也不能直接向人民法院提起行政诉讼时，一并提起行政赔偿。因此，对原告的起诉，应不予受理，应告知原告申请复议机关再作复议。

第二种意见认为，对原告的起诉应予受理。理由是：

1、海南省公安厅法制处的处理意见，对澄迈县公安局的复议决定没有法定的拘束力。行政复议法第5条规定：对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。法律并未授予上级行政机关对下级的复议决定，直接确认无效或撤销的权力。即使上一级公安机关有权行使对下级的监督，但也不能以意见的形式确认复议决定无效，更不能以内设机构法制处的名义作出。且澄迈县公安局仅就作出复议决定的过程向省公安厅作汇报，并未发文纠正撤销该复议决定。因此，该复议决定在未依法撤销前还是有效的。

2、澄迈县公安局的复议决定，认定被告对两原告的治安拘留行政行为违法，决定予以撤销。两原告对此并无不服，只是对复议未处理赔偿问题不服。海南省公安厅法制处的处理意见，认定被告的治安拘留行为违法，应予撤销，与复议决定是一致的，可见复议决定撤销被告的治安拘留决定是正确的。

3、两原告因拘留和赔偿问题，多次到红光派出所、农垦分局、澄迈县公安局、海南省公安厅、海南省农垦总局公安局提请处理、申诉，直至向澄迈法院提起诉讼，向海南中院赔偿委员会提出赔偿请求，从1996年底至2001年初，历时4年多，反来复去奔波于有关部门之间，对政府部门的形象产生不好的影响。如果因行政部门处理该案时自身存在的一些枝节的程序性问题或文字表述问题，再把该案驳回行政程序处理，即使该案处理程序再正确，也不会有好的社会效果。

笔者同意第二种处理意见。