随着城市化的快速发展，土地的重要作用已完全显现。如何盘活城市规划区内的集体土地，以征地为突破口，研究探索拆迁安置切实有效的途径，解决农民失地又失业的双重窘境，是各地城市建设中的重要课题。2005年西安市城市化水平是45％，属全国中等水平，因此研究西安市城市规划区征地问题具有重要的理论意义和现实意义。

一、西安市城市规划区概况

西安市城市规划区面积1247505亩，集体土地面积288598亩，占城区土地的23％，其中宅基地71506．51亩，占集体土地的24．5％；出租土地171715．81亩，占集体土地的59．5％；其他土地45375．68亩，占集体土地的16％。

近几年来，西安市的地价水平因受市场经济和价值规律的影响，连年攀升。

二、城市规划区征地问题调查

调查以16岁以上成年人为主体，用分层随机抽样的方法抽出来自城市规划区不同区域的不同对象进行问卷调查。分层依次为城市中心区（莲湖区、碑林区、新城区）――城市近郊区（雁塔区、灞桥区、未央区）――城市远郊区（长安区郭杜镇和韦曲镇）。调查对象为被拆迁人、政府工作人员和开发商，本次调查共发放问卷300份，回收293份，有效问卷289份，回收率是97．67％，有效率是96．33％。

（一）调查结果

1、征地安置情况。西安市征地拆迁安置主要有三种模式：一是祭台村模式，即参照国有土地补偿安置方式，并适当让步和优惠；二是曲江模式，即按人头支付补偿费，每人15万元；三是传统模式，即严格执行土地管理法的规定。在安置中，一次性货币安置占比重最大，占43％，就业安置为12％，住宅安置占到26％，保障＋补偿占到13．7％，养老保障占5．3％．

2、城区农民的收入情况

城区农村家庭收入来源比例，城区农民的收入只有非农收入，主要靠房租和村集体分红，而房租是绝大部分家庭的支柱收入。据统计：城区农村家庭收入平均为81192元，其中房租占家庭收入的43％，集体分配收入占17．4％，经营性收入占14．3％，务工收入占11．7％。其他收入占13．6％。

3、农民对征地不满的原因，主要是生活无出路，占43．5％，补偿太低，占40％，强制征地则占到16．5％。

4、征地纠纷的解决

农民认为聚众闹事易于问题解决的占到48．8％，政府工作人员认为由土地部门解决征地纠纷的占到78％。

三、存在问题

（一）征用补偿法律依据欠缺，随意性大

修订后的《土地管理法》第二条明确规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。但是对征用集体土地使用权如何补偿，《土地管理法》中没有涉及，西安市亦无具体的实施细则。

附着物补偿的法律依据也欠缺。《西安市城市房屋拆迁管理实施细则》规定宽泛，操作性差。

（二）征地补偿标准普遍偏低

《土地管理法》第四十七条规定：土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。这样的标准对城区农民来讲太低。因为西安市主城区已不存在真正意义的耕地，现状为商业用地，但以耕地补偿年产值是估算值，最高值超不过1800元／亩，则补偿是5．4万元／亩。但如果按现状年产值的基数以年收入为准，西安市主城区的土地年收入不低于1万元／亩，在不考虑年递增的前提下，补偿是30万元／亩。所以年产值的基数是补偿的关键。

村集体与农民对征地价格不满，认为政府与征地单位过多强调客观原因，强制性征地。基础设施项目的征地补偿费明显偏低，有的甚至低于法定标准。西安市政府文件（市政发［2003］39号）第八条规定：对市政道路建设征地，按国家规定的土地补偿低限标准执行，在全市范围内制定统一征地补偿标准，一般不超过6万元／亩，并由区土地部门先行给农民予以补偿。这样的补偿标准无疑是偏低的。与基础设施项目征地补偿标准相比，开发商征地补偿费用高。市政道路建设征地一般不超过6万元／亩，开发商征地补偿标准为22．8万元／亩，有的达到33．3万元／亩。同样的区位条件征地补偿标准差别如此之大，农民无法接受。

（三）安置方式简单，失地农民生活保障无着落

采用货币安置方式从近期看，农民愿意接受，政府也一了百了。但这种一脚踢的做法并不能从根本上解决失地农民的长远生计。相当一部分农民在土地被征用后，实际处于失地又失业的双重窘境。

（四）征地纠纷的处理无合法有效的管理

法律渠道对农民征地纠纷的不畅通，致使许多矛盾激化，征地纠纷上访逐年上升，严重影响社会的安定。据统计，信访60％是征地问题。而这些问题的处理又返回到土地部门，最终还是不了了之。农民只好采取过激手段，如集体上访、堵政府门、截领导车、静坐等，扰乱正常工作秩序。

四、原因分析

城市规划区土地征用存在的问题既有制度本身是否具有合理性的原因，也与对制度的正确理解和操作有关。这些问题已严重影响社会秩序，我们只有从分析产生问题的根源入手，才能了解问题的症结，然后对症下药。

（一）忽视集体土地所有权、使用权的合法地位

土地所有权的保护与限制是土地征用制的一般前提。土地所有权又称地产权，是物权的一种，是土地所有者在法律所规定的范围内自由使用和处理其土地的权利，受国家法律的保护。土地所有权的本质属性，集中体现在两个方面，一是对土地所有权的保护（表现在绝对性和排他性上），二是对土地所有权的限制（表现在社会性方面），二者均以法律形式规定下来。土地征用权是最高权力或统治权，指最高统治者在没有所有者同意的情况下，将财产用于公共目的权力。它的两个特征表现为：一是一种强制性权力，二是合理补偿。

1、公共利益范围界定不清楚。征用权的确立以公共目的为依据，为公共目的的土地使用使土地征用具有了合法的理由。《土地管理法》第二条规定国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征用，这里的公共利益在现行法律中未有明确界定和细化。我们知道，从土地征用的实际来看，土地征用权范围的较宽界定不利于社会对土地这种稀缺资源的利用，从而产生征用权的滥用；土地征用权的较窄范围有利于土地利用的国家控制，既符合土地征用权的理论依据，也符合社会发展的长远观点，是土地征用的特定条件。土地征用权界定的目的之一，就在于限制这种非国家利用土地而使用征用权。

2、合理补偿不合理。合理补偿是土地征用的有力保证，合理补偿是土地征用的核心和关键。它涉及到所有权人的根本利益，体现土地权利在不同主体之间的分割与变换，是财富分配的一种重要形式。《土地管理法》第四十七条规定征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这样的补偿标准非常不适合城市规划区内的征地，我们说，合理标准应该是地价既要体现土地所有权的价格，同时，还应体现土地所有权以外相关权利的损失补偿，以达到土地所有权人基本满意。合理的补偿不仅有利于土地权利的实现，而且有利于土地征用的顺利进行。而前文所提到的西安市人民政府文件（市政发［2003］39号）第八条的规定属于政府单方定价。土地征用的实质是一种强制购买，在这种买卖中，土地权人丧失的只是是否售出土地的决定权，但土地自身的价值不应因此降低。既然是购买，就应当按照市场价格公平交易，而不应由政府单方定价。可以说，政府单方定价是导致补偿标准偏低、农民损失严重的根本原因。

3、缺失法律救济渠道。土地争议救济渠道不畅，虽然现行法律法规中规定了行政复议、征地补偿安置争议裁决、诉讼、信访等争议解决途径和相应处理部门，但从当前征地争议案件的处理情况看，每一条争议解决渠道都无法有效解决问题。在土地争议解决中，信访制度的作用主要是督促有关部门落实，并对有关问题提出参考性意见，而不是去具体解决争议、裁判对错，处理具体问题，也有技术性、专业性方面的局限性。农民找不到一个职责明确的具体部门来对土地争议问题进行合理裁判，只好到各个部门申诉、上访。

（二）征地补偿未考虑外部性

农村集体土地尤其是农地是一种外部性较为典型的资源，农地外部性的表现为：对人类的食物安全保障、为农民提供社会保障与就业等等。而目前《土地管理法》第四十七条规定征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，同时规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。而对于西安市城市规划区的集体土地，虽然批准的原用途是农地，但随着经济的迅速发展真正意义的农地早已不存在，所谓的产值倍数法及三十倍的标准已无操作性。我们不难看出产值倍数法确定的征地补偿标准只考虑了农地的产值价值，未将其外部性纳入到农地价格体系中来。

农地外部性价值主要分为社会保障价值与生态服务价值，与农地经济产出价值结合在一起构成了农地总价值。从西安市目前的实际出发，应将农地外部性价值适当内化，即将其中农地社会保障价值进行内化，并以此来确定征地补偿标准。

（三）征地三方的博弈

博弈理论认为，改变竞争规则是赢取博弈的根本出路。通过重复博弈对土地征用问题作出合理的制度安排，规范博弈双方行为，这样可以使理性经济人降低交易成本、合理配置社会资源，使其自私自利的行为最大限度地增进社会福利。

对于土地征用问题，如果征地三方将征地看成是短期行为，他们会从利益最大化原则出发，做出如下选择。

（1）政府强制征地，低价征地，严重侵害农民切身利益，政府在招拍挂过程中高价售地从中获益。

（2）开发商只注重自身经济效益，不择手段地拉拢腐蚀政府官员，致使征地程序流于形式，征地补偿不到位，征地遗留问题难以解决。

（3）城区农民具有丰富的征地经验，对抗政府合法征地，漫天要价，提出非分要求，集体上诉、闹事。甚至在征过的土地上乱建乱盖，影响了开发商正常进地施工。

如果征地三方将征地看成是长期行为，征地三方会产生如下合作行为：

（1）政府与开发商之间：政府提供政策优惠，协助开发商征地，交净地与开发商，并保证其进地安全。开发商凭借其优厚的经济实力，带动地方经济发展。

（2）政府与农民：政府通过征地，使农民变为居民，真正纳入城市生活节奏，加速城市化进程。许多农民由于征地一次性货币补偿，觉得自己一夜之间暴富，尤其是有职业、有技能的城区农民盼望被征地。

（3）开发商与农民：开发商的介入，为征地农民注入了活力，提供了许多新的就业渠道，改变了生活现状，有的甚至引起翻天覆地的变化。具有开拓性眼光的村民会主动联系开发商，洽谈合作项目，带动自身发展。

3、创造重复博弈，解决征地问题

政府作为社会的管理者面对土地中存在的问题，要根据经济博弈理论，以重复博弈走出征地问题的悖论，做出新的对策。

（1）使理性经济人行为长期化。尤其是政府的行为要长期化，引导和调节征地问题。

（2）信息的公开化。让博弈双方拥有更多的公共信息，使重复博弈在合作的基础上进行得更久。这就要求征地的透明化。

（3）用法律规范各自的行为。合理解决征地的纠纷，维护社会的稳定。

五、对策建议

（一）征收与征用并重

从征地即征所有权的固有思维中跳出来，征收与征用双管齐下。具体从以下入手：

1、征用集体土地的使用权

征用集体土地的使用权有以下三个优点：首先村集体、农民愿意接受，土地所有权始终是他们的，同时还可以分享土地使用权被征用后的收益。上海青浦区在建设境内50公里沪青平高速公路时，由区政府牵头，将所需2000多亩土地涉及的镇、村集体经济组织，以土地使用权作为资产纽带组成土地公司，市政投资方与土地公司联合成立股份合作公司，以此作为项目公司，合作期限为25年。其间项目公司按每年1100元／亩的标准（以征地前3年平均年产值的测算确定，该标准每3年调整一次）支付土地合作回报。此举使农民集体的土地所有权参与了高速公路运营收益分红，将分红收益用于农民社会保障，并适当向失地农民倾斜，使被征地农民生产生活有了长期稳定的保障。二是减少了政府的财政压力。征用使用权的费用少于征收所有权的费用，减少了一次性投入。三是盘活了集体土地，赋予了集体土地更大的流动权，激活了集体土地供地用地市场，有更大的操作空间。

2、制定操作性强的征地安置实施细则

政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。制订并公布各区县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。针对征收和征用两种方式，制定不同的补偿标准。

（二）拓宽安置途径

安置的方式是解决征地问题的有效方式，以下的十一种可配合使用。

第一，货币安置：将安置补助费发给被征地农民或者征得被安置农民同意将安置补助费用于支付被征地农民的保险费用。

第二，纳入城镇就业体系安置：在城市规划区内，应将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。将每一位失地农民纳入社保，保费由村民、村集体、政府三方承担，比例可根据实际协商，劳动保障部门办理《征地人员手册》，市区社保机构核发《职工养老保障手册》，为其建立个人帐户，有劳动能力者两年内按月发放生活补助费，可随时持《手册》办理应聘招工手续。这样就有一个重新寻找工作的缓冲期。

第三，入股安置：对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股，实现农民变股民。

第四，移民安置：对于整村迁移的情况，安置问题要综合考虑，安置地不仅考虑住宅用地，还要考虑营业用地。

第五，用地单位安置：在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。

第六，留地安置：替代地可采取以下几种方式解决，一是按征地比例的8％－10％返还给村集体。这块地是国有土地，它的使用权归村集体，集体可用以发展经济，增加村民收入。二是安置地也可是集体土地，以都市化村庄的形式解决村民住的问题。这块地可以是本村的其他地类，也可是其他村的调整地。

第七，农民集体建设用地安置：将被征收土地的农村集体经济组织的一些区位较好的农用地转为建设用地而不征为国有。通过联营联建等方式使该土地的实际收入随着经济发展和非农业建设用地等级的提高而不断增加。

第八，标准厂房、商店安置：使用征地补偿费、安置补助费依照法定程序和规划修建标准厂房、商店，产权属被征地农民集体经济组织，出租获益，被征地农民逐年分红。

第九，多层公寓住宅安置：修建多套多层公寓安置被征地农民，产权属被征地农民个人，可以出租房屋，获得稳定的生活经济来源。

第十，非农业岗位择业技能培训安置：帮助失业农民充分就业，可定期举行专场招聘会，把就业岗位送到失地农民家门口，对农民进行技能培训。增加就业机会，在土地招商引资项目时作好前瞻性的备岗安排，让失地农民离土不离乡。

十一，基本生活保障安置：由政府、村集体和农民共同出资，为年老体弱等农民投保，进行基本生活保障安置。

（三）农村集体土地的主要社会保障功能

由于土地具有产出、提供就业、养老保障等功能，因而通过对土地的社会保障功能进行量化后确定征地补偿标准。

一是划分农民年龄段，分析这5项功能在不同年龄段上主次情况，对照产值、城镇居民最低生活保障标准、医疗保险标准等来综合确定征地补偿标准。

根据目前西安市农民生活基本情况，划分补偿的年龄段：

第一年龄段：0～16周岁（不含16周岁）；第二年龄段：女性16～40周岁，男性16～50周岁；根据法定就业年龄及政府确定的就业困难对象确定；第三年龄段：女性40～50周岁，男性50～60周岁，根据大龄就业困难对象的年龄段及法定的企业职工退休年龄确定；第四年龄段：女性50岁以上，男性60周岁以上，根据法定养老年龄确定。

二是土地社会保障功能在各年龄段上分布及补偿办法

从以上分析我们得知，土地对农民主要有5大社会保障功能，这5大功能在不同年龄段上的主次是不同的，对照这样的主次分布可以确定补偿办法，具体见表1。

三是范例

西安市城区2004年某工业项目建设征用1．3918公顷集体土地，其中耕地1．24公顷。该村组获得土地补偿费与安置补助费总额为61万元。征地前被征地村组人均耕地为0．6亩／人，应安置31人（根据规定，安置人数＝被征用耕地数÷村组人均耕地数）。在安置人员名单中，第一年龄段3人；第二年龄段15人，其中男性8名，女性7名；第三年龄段2人，男性女性各1名；第四年龄段11个，男性5名，女性6名。根据上述补偿思路，对照太平洋保险公司保险费用表计算后得出：第一年龄段需0．8万元×3＝2．4万元；第二年龄段为32．239万元；第三年龄段为6．7064万元；第四年龄段为2．9万元×11＝31．9万元，再加上医疗保障费用，合计为82．5454万元。即使将现行政策规定的土地补偿费和安置补助费全部用于安置被征地农民尚空缺21．5454万元。该村组被征土地用于工业项目建设，政府获得纯地租为194．854万元，只需从中拿出11．06％即可满足补偿的要求。

这5项功能转化为经济价值后，主要用于保障农民的生活。根据征地使农民生活水平不致降低的原则，调查农民生活消费支出值，结合银行利率测算补偿费用。

这里我们用公式Y＝X／R［1－1／（1＋R）N］进行贴现，将若干年中一个农民的生活费用总额贴现为现金，以此作为补偿标准。式中，Y代表每个被征地农民应获得的征地补偿费用，X代表农民总收入中来自房租收入部分，R代表贴现利率，N代表贴现年限。

目前西安市城区农民生活2002－2004年生活消费支出每人平均为2448元／年（高于市区城镇居民最低生活保障每人1872元／年），而2002－2004年城区农民的人均总收入中来自于房租收入只约占42％，据此由房租负担的生活消费支出每人应为2448×0．42＝1028．16元／年。西安市人口2004年的平均寿命为73周岁，城区农村人口的平均年龄为42周岁，安置补助应进行31年。还原利率取6％（结合国民经济增长和银行利率）。得出Y＝20505元。按此标准对上述范例进行补偿，补偿费用总额为63．5655万元，将现行政策规定的土地补偿费和安置补助费全部用于安置被征地农民尚空缺2．5655万元，只需从土地纯地租收益中拿出1．32％即可满足补偿要求。

（四）建立征地争议司法仲裁制度

针对缺失法律救济渠道的问题，建议成立专门机构受理征地争议裁决案件，征地争议裁决案范围应为：征地范围、征地补偿安置、地上附着物和青苗补偿费、征地程序、征地执行争议等，使农民有一个寻求救济的有效途径，减少上访案件。借鉴西方的行政裁判制度，建立土地争议司法仲裁制度的框架如下：

（1）制定《西安市土地争议司法裁决办法》。明确规定土地争议调处裁决的机构设置、裁决程序、裁决法律效力等一系列问题，在法律层次上对这一制度进行规范和完善，以最终在法律上确立这一制度的地位和效力。

（2）设置机构。在市区级设立土地争议调处裁决机构。土地争议裁决机构独立于行政机关和法院，根据法律法规的规定公平、公正裁决案件，对受理的争议案件根据情况收取适当费用。这样，可以在机构设置上保证裁决的公正性。

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）：第二章　房地产开发用地 第一节　土地使用权出让　　第八条　土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。