破题之举——公积金覆盖面首次扩及农民工

根据建设部的部署，我国今年将着力完善住房公积金缴存和使用政策，依法扩大公积金制度覆盖范围，逐步扩大到包括在城市中有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。

农民工的问题是职业与身份的不对称问题。由于我国户籍制度改革的相对滞后，进城务工的农民工生活在城市、工作在城市，却无法与城里人一样平等享受城市的各种福利，住房问题尤其如此。中国社会科学院研究生院朱荣林教授说。

根据有关专家的推算，目前我国农民工数量在2亿人左右。但这2亿对中国经济和城市化进程作出重要贡献的群体，却一直徘徊在社会保障体系的边缘，工伤、医疗、失业、养老保险的覆盖面很低，住房保障则更是空白。

建设部这个部署首次将农民工住房保障提上了议事日程，是解决三农问题和构建和谐社会的一种重要努力。复旦大学房地产研究中心主任尹伯成教授说。

朱荣林则认为建设部的这一部署虽然范围仅限于城市中有固定工作的农民工，却是中国力促农民工在城市生根立足的破题之举。他说，城市化意味着城市规模的扩大以及农村人口的城市化，建立农民工的住房公积金制度是重中之重，也是难中之难。

目前，我国一些地方已经开始探索完善农民工工伤、医疗、失业、养老保险制度，但情况并不乐观。四川省有关部门的一个调查数据很说明问题——在县以上企业就业的农民工，仅有3.41%参加工伤保险，0.84%参加医疗保险，0.83%参加失业保险，2.99%参加养老保险。

农民工住房保障问题面临的困难更为突出。公积金如何缴纳?按照什么样的标准缴纳?缴纳后以什么样的方式享受住房公积金贷款?一系列的细节问题目前都没有明确的说法。而即使有了明确的说法，还必须有保证执行力的规定。朱荣林说。

目前，中国的城市化率达43%。而据预测，今后10年至15年，这一数据将超过50%。这意味着全国要增加1亿至1.5亿城市人口，其中农民工占大部分。如何让这些人得到安居，既是房地产市场中日渐突出的问题，更是未来中国社会和谐不容忽视的关键性因素。

调节差距——政策性倾斜与超标纳税

建设部在2007年工作安排中提出要研究向中低收入家庭倾斜的政策措施，同时，住房公积金缴存比例不得低于法定最低缴存比例，超过法定最高缴存比例和基数的，要依法纳税。

这项超标须纳税的政策引来了不少异议，有人直接对纳税的合理性提出了不同意见，有人则担心政策会对公积金归集产生不良影响。部分专家提出，现有的公积金总量本来就不足以支撑庞大的住房保障计划，超标纳税政策有可能进一步削弱公积金脆弱的根基。

但对这一政策，也有不少专家的观点倾向于支持。尹伯成认为：住房公积金是一种社会保障性质的合作互助资金，在当前中低收入家庭没有能力买房的情况下，政策性倾斜是必须的。而超标公积金依法纳税事关国家税收和收入分配调节，同样是社会公平的需要。

世界银行2006年11月发布的《中国经济季报》称，住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益。由于住房公积金是基于工作就业的，因而大部分非正规就业或失业的中低收入者无法、无力参加公积金。此外，还有很多低收入人员因为受购买力低下的制约而无法使用其公积金。这样一来，实际从中受益的群体只是城镇人口的一部分。

在住房公积金超标问题上，建设部曾会同财政部及其他有关部门定下12%的缴存比例上限。但在实际操作中，在一些城市，效益好的企业把缴存比例提至上限以上，有的甚至达到了30%。

提高公积金缴存比例一度被一些企业视为替员工合理避税、谋取集体利益的重要手段。但这在一定程度上扩大了富者愈富、贫者愈贫的差距。尹伯成认为，超标公积金纳税与住房公积金贷款向中低收入家庭倾斜是社会保障中公平原则的两个殊途同归的诠释。

至于超标纳税政策对公积金归集可能带来的不良影响，一些专家的意见是，可以通过扩充实际缴存面、提高资金投资使用效率等方法来解决。在2007年工作计划中，建设部也提出，要争取住房公积金实际缴存人数增加5%。

共同监管——提高公积金安全性

2007年中国公积金管理的另一个新动向是加快公积金管理机构调整，落实管委会决策制度。近年来，不断发生的公积金案件表明，违规使用、资金安全度不高是目前国内公积金管理中相当普遍的问题。

尽管4年多前建设部、财政部等部门已要求直辖市、省会城市以及其他设区的市、地、州、盟设立住房公积金管理委员会，规定管委会中有关部门代表及有关专家占三分之一，工会代表和职工代表占三分之一，单位代表占三分之一，但实际现状是在公积金的归集、支取、管理等方面依旧存在不少问题。部分地区虽然已经设立管委会，但管委会决策制度并没有得到很好落实。

尹伯成说：强调进一步落实管委会决策制度针对的就是这一现状。住房公积金挪作他用、投资领域不当，都会令住房保障陷于落空的境地。三个1/3架构下的群体决策制度可以提高住房公积金的投资、使用效率，增强透明度。

而朱荣林等专家则提出，实现管理与投资运作的分离，通过立法强化监管者责任是保障社保基金安全的必要安排。住房公积金事关社会的和谐、稳定，在制度架构上还应做进一步探索。

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