一、招商引资中的失范现象及可能引发的法律风险

招商引资涉及土地、房产、企业设立、变更、投资等，政策性、法律性很强，就洪泽法院审理的案件来看，除合同当事人主体地位不明确外(如政府或职能部门在合同上盖章，但未注明是合同当事人还是见证人、保证人、帮办人，引发纠纷)，突出的是投资合同不够规范、完善，主要体现在合同内容局限于优惠政策，对投资方的违约责任、解除合同条件、资产处置等重要条款没有约定或约定不明，导致权利义务失衡，政府的合法利益不能得到有效保护。如果投资行为失败，都将可能引发下列风险：

1、经济风险。投资、出资不到位，资金链断裂，不仅使招商引资的目的不能实现，也可能使得地方经济遭受损失，不仅包括国有资产流失、土地和矿产资源浪费，还包括金融资产、公民私有财产的损失，涉及面广，处理难度很大。

2、社会稳定风险。建设工程中途停工、企业歇业、企业主弃企避债，必然导致工人工资、工程款、其他债权人等多方利益得不到保障。这些权利人往往会以政府招商失误为由，频频到政府上访，形成群访性事件，产生稳定问题。

3、行政机关工作人员渎职风险。较大的经济风险和社会稳定风险可能隐藏着个别行政执法机关工作不作为、玩忽职守、有法不依、执法不严;乱作为，滥用职权，超越法律、政策的规定，从而引发各种影响发展稳定的问题。

二、原因分析

1、合作诚意调查不到位。个别投资者并非真正投资兴业，而是存在如下套钱路径：出资—抽逃—低价买地—施工单位垫资建设—办理土地证和房产证—抵押贷款—弃企避债。

2、资信调查和评估不到位。以我县盐化工区江苏恒真工贸有限公司为例，承诺注册资金1000万美元，而超过承诺竣工期限近二年，实际开工建设的投资仅约700万元人民币，且大多为施工队和材料商的垫资，资金注册资金到位数为零。

3、合同签订把关不到位。个别招商人员缺乏科学的招商引资观念，有工作热情，但工作作风不够扎实、严谨、细致，对投资合同缺乏有效审查，导致权利义务失衡。

三、对策和建议

1、严格审查，保证招商引资行为的合法性。

首先，加强项目的可行性法律论证。从产业导向上看，有鼓励类、限制类和禁止类投资，从强制性标准看，有环保要求、安全要求、产业布局要求、资源利用要求和节能减耗要求等。因此，在项目论证决策时，必须做好项目可行性法律论证。在土地价格、税收返还、规费减免、资源配置等优惠政策的制定上不能与现行法律相冲突。

其次，选择合法恰当的投资经营形式。在具体投资形式上，有合资、合作、独资经营、参股、控股、联营、兼并、收购、租赁、托管、流转及承包等多种形式。不同的投资形式，适用不同的法律规定，并对合同双方产生不同的法律后果。对于不同的项目、不同的情况，要根据法律的规定和市场的要求选择恰当的投资平台。

2、建立资信状况调查和信用风险管理制度，源头防范风险发生

首先，在与投资方正式交易之前通过明查暗访，对其诚信状况进行周密调查和沟通，以核实其合作的诚意及履行合同的能力。明查，即是通过对投资商营业场所的(包括办公场所和生产场所)的考察，初步了解该企业的生产经营状况。暗访通过一定的途径了解投资方的营业执照的真实性、注册资本增减、组织形式和决策程序，股份结构、财政收支负债情况、年检情况、参与谈判代表的身份等等。根据银行资信证明、会计报告书、信用记录等掌握投资方的经营状况、资信实力、信誉程度等，从而对投资商做出全面评估，防范于未然。其次，通过充分沟通，尽量掌握投资商谈判底线和焦点问题，寻求各方权益的平衡点，做好风险评估。再次，在履约过程中，及时跟踪客户的动态变化，适时评估客户的信用风险，提供风险预警，及时调整对策措施。

3、依法规范合同条款，保证权利救济

合同条款是招商引资各方权利义务书面化和谈判成果的法律化表述，签约工作的好坏直接关系到招商引资的成败。在合同文本的起草中，要把握好以下几个方面：

(1)分层次审查把关。审查招商引资协议时，在文本格式上，项目涉及的土地已经规划明确的，以协议书形式签订;土地未明确的，以合作意向书或框架协议形式签订。在项目审查要求上，可按用地多少、投资大小将项目分成不同等级，对低等级的可由引资单位自行审查;中等级的可由县法制局会同引资单位进行审查;高级别特别是用地量大的引资项目应由引资单位向分管领导汇报后，由领导集体决策。对特别重大的投资项目还要关注其是否有圈地嫌疑，大项目的签订原则上以单位法人为投资主体签订。

(2)明晰界定产权。产权问题是招商引资过程中极易产生矛盾纠纷的问题，一方面要防止国有资产的流失，又要依法保护私有财产。因此，需要对各类产权予以界定，不能将国有财产、集体财产与个人财产混合在一起。

(3)严格区分合同性质。战略合作协议、框架协议等为意向性招商引资协议，仅为双方初步表达合作意向的意思表示，合作项目的落实有待双方进一步谈判。投资、租赁协议等具有法律约束力的正式文本，有明确的权利义务要求。在招商引资过程中，应力求促成签订后一种合同。

(4)文字表述简明严谨。合同起草坚持共识规则、简明规则和用词一致规则，在表述上力求简洁实用、严谨科学，结构合理，防止因表述不清产生歧义。

(5)注重防范风险条款。高度关注投资合同约束力和保障机制，杜绝有意规避甚至通过文字游戏篡改已定条款行为，防止合同中的地雷条款、陷阱条款、无效条款和权利义务严重失衡的条款，消灭双方权利义务严重不对等的现象。

(6)履行方式符合程序规定。对自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入项目，严格执行《行政许可法》和单行法规规定，通过招标、拍卖等公平竞争的方式进行许可。以公开竞拍方式对经营性用地、水能资源、公共交通线路经营权、采矿权等资源进行配置。以提前收回、依法征收、征用、经营权流转等方式对已出让的国有土地以及集体土地、山林进行处理，尽量避免因履行方式不合法而导致合同无效的现象发生。

(7)法律责任对等一致。在违约责任上实行强有力的控制手段，以确保权利、义务、责任的对等和一致。明确投资方的投资强度、投资期限及对应的违约责任，高度警觉规避投资方违约责任的情形发生。

4、构建市场退出机制，降低风险损失

由于生产经营行为的复杂多变性和风险性，市场主体优胜劣汰，新老更替是一种自然现象，特别是对特殊因素导致的后期投资能力不足更是难以预估，因此，让那些缺乏生存能力的招商引资企业尽快退出市场，对于盘活资产、资源，降低经济损失和社会稳定风险有着重要的意义。

(1)通过友好协商进行和平置换。主要是由引资单位协调新投资方和原投资方就项目置换达成协议，注意所签合同应该做到意思表达明确，权利义务平等且便于执行。

(2)通过普通诉讼程序进行强制置换。对不能通过上述途径进行置换的，以其主要债权人(一般是金融部门)启动诉讼途径，再通过强制执行措施拍卖、变卖其资产，达到置换的目的。

(3)通过企业破产还债程序途径彻底退出。对那些长期歇业、弃企避债的企业，通过债权人(无论债权数额大小均可)申请该企业破产的方式，启动破产还债程序，让该企业彻底退出市场。

(4)依法打击违法犯罪行为。用足、用好法律手段，特别是刑事手段，打击在招商引资过程中虚假出资、抽逃出资、非法吸收公众存款等违法犯罪行为，有效震慑投机商人及违法犯罪分子，营造守信受益、失信受罚的良好氛围。