今天国务院法制办将邀请建言全国人大审查《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称“《拆迁条例》”）的北大5名法学学者举行座谈会，研讨拆迁制度修改的有关问题。

昨天，参加座谈会的学者收到了国务院法制办已经形成的修改后的关于新拆迁制度的草案文件。据了解，同时出席座谈会的还有王利明和梁慧星等民法学者，此外，住房和城乡建设部等部门相关负责人，也有望参加这次座谈会。

学者建议废除《拆迁条例》出台《征收条例》

此前，全国人大代表、全国人大法律委员会委员梁慧星接受本报专访时表示，应该废除《拆迁条例》，建议尽快出台《征收条例》。

国务院法制办今日将在京组织专家学者座谈会，研讨拆迁制度修改的有关问题，国务院法制办副主任郜风涛将主持这次座谈会。此前，国务院法制办曾在官方网站通过回答网友提问的形式表示，“2001年6月13日发布的现行《城市房屋拆迁管理条例》有效。”

国务院法制办已就修改后的新拆迁制度形成了草案文件。由于要就这个草案进行讨论，昨天，应相关学者向国务院法制办提出的“不了解草案内容无法形成针对性的讨论意见”，国务院法制办将草案文件专门送给参加座谈会的学者。5位建言学者之一、北大法学院教授王锡锌教授表示，今天的座谈会应该会先听国务院法制办的人士就草案内容做一些介绍和解释。

与会学者将就征收、补偿等问题建言

昨天接受电话采访时，5位建言学者之一、北大法学院教授姜明安表示，正在研究国务院法制办修改后的关于拆迁制度的草案文件，今天将会就草案中涉及的问题提出自己的意见。

姜明安说，会就理顺拆迁过程中涉及的征收、补偿和拆迁的关系发表意见，但拒绝进一步透露自己发言的内容，“因为我的发言是针对草案内容的，这涉及草案的具体内容，而现在草案内容还不便透露。”

昨天，另一位与会学者沈岿表示，自己也是对座谈会发言作了准备。他表示，自己的发言会涉及政府在拆迁中扮演的角色，补偿和征收程序等。根据法定程序，新的拆迁制度的修改最终会征求社会意见，“要让社会各方面参与，了解在实际当中遇到的具体问题。”

新破产立法草案与公司法人治理

前言

现代的破产法和公司法是一对亲密兄弟。无论是破产法学者还是公司法学者，都应当关注那些对公司控制者的行为具有激励性和抑制性影响的破产法规则。关于这些影响，英国学者瓦尼萨芬奇（VanessaFinch）指出：“董事责任可以通过多种机制发挥作用，……而这些机制所达致的目标也可以是多重的。例如，破产法可以规定对失职董事的惩罚，可以使尽职的董事免于承担管理行为的风险，也可以使那些因董事的行为蒙受损失的当事人得到赔偿。破产法和公司法还可以致力于实现一些其他目标，如完善商界和企业家阶层的行为标准。”

对于当代公司破产法对董事的控制作用的研究，可以把1982年英国的科克报告（CorkReport）作为起点。科克指出，破产法的作用不仅仅是将破产财产分配给债权人，而且是鼓励债务回收，并通过调查和规制措施去适应“商业道德的要求（thedemandsofcommercialmorality）”。于是，这里的中心概念就是，破产法及其调查程序应当致力于发现被隐匿的财产，查明债权请求的有效性，揭示导致债务人经营失败的有关情况。进而，科克强调了破产法促进“商业德行和能力的最高标准（higheststandardsofb

sinessprodityandcompetence）”的需要。现在，这些主张已经得到了国际社会的广泛认同。例如，世界银行在2003年制定的《有效的破产和债权人权利制度的原则与指南》指出：“关于管理董事和高级职员对其在企业处于财务困境或破产情况下作出有害债权人的决定承担责任的法律规则，将有助于增进有责任感的公司行为并培育理性的风险决策”。

在中国，有关这个问题的规定最早出现在1986年《企业破产法（试行）》如下条文中：

第42条企业被宣告破产后，由政府监察部门和审计部门负责查明企业破产的责任。

破产企业的法定代表人对企业破产负有主要责任的，给予行政处分。

破产企业的上级主管部门对企业破产负有主要责任的，对该上级主管部门的领导人，给予行政处分。

破产企业的法定代表人和破产企业的上级主管部门的领导人，因玩忽职守造成企业破产，致使国家财产遭受重大损失的，依照《中华人民共和国刑法》第187条的规定追究刑事责任。

但是，自该法施行以来，这条规定并没有得到有效的实施。其主要原因在于，大多数国有企业在进入破产程序以前长期处于破产状态，而造成企业困境的原因又非常复杂。另一方面，该法的程序制度中缺乏足够的手段来处理管理层在企业破产之前的行为。在1994至1996年间的新破产法起草过程中，这种规定被忽略了。在当时，起草者的关注点是在程序期间或之前的欺诈性交易和其他违法行为，其目的在于保证有序的集体清偿。2000年，当起草工作再次启动时，企业法人治理和保护金融稳定受到了更多的重视。在当年7月全国人大财经委召开的“企业破产与重整立法国际研讨会”上，笔者指出：“国企改制的基本目标是建立现代企业制度。而现代企业制度的一项重要内容，就是公司法人治理结构。新《破产法》应当起到对企业管理层的激励和鞭策作用，不能给那些玩忽职守者和损公肥私者利用破产溜之大吉的机会。”在此阶段，人们对公司法人治理问题提出了许多有益的建议。在此基础上，2000年12月的草案稿中重新设立了管理层造成企业破产的责任追究制度。此外，还有一些有关企业法人治理的规定也写进了草案。

自2000年以来，新破产法草案历经多次修改。在2004年6月财经委提交人大常委会的草案中，有关企业法人治理的条文已经相当充实。大体上讲，这些条文可以分为两大类，一是破产程序期间对管理层行为的限制，二是对破产程序开始前行为的追究。

目前，新破产法草案已经通过了全国人大常委会的两次审议。其间，法律委员会对破产法草案做了一些改动。本文以下的论述和引用的条文，均以2004年6月财经委提交常委会的审议稿为依据。至于法律委员会改动后的条文，不妨等到新破产法正式颁布以后再作介绍和评论。

一、破产程序期间的管理层行为的限制

（一）接管制度

草案设立了“管理人”这一法定机构。“管理人”由人民法院在受理案件时任命。草案第23条规定的管理人职责中，第一项就是“按管债务人的财产、账册、文书、资料、印章等”，接下来还有调查财产状况、决定内部事务和日常开支、聘用人员、决定营业、管理和处分财产、接受给付和参加诉讼等职责。为了保证这些职责的履行，草案规定了债务人企业的管理层必须承担的一些义务。草案第18条规定，自人民法院受理破产案件之日起，债务人的有关人员承担下列义务：1、妥善保管其占用和管理的所有财产、帐册、文书、资料、印章和其他物品；2、根据人民法院、管理人要求进行工作，并如实回答询问；3、列席债权人会议并如实回答债权人的询问；4、未经人民法院许可，不得离开住所地；5、不得担任其他企业的董事、经理等职务。这里所说的“有关人员”，包括企业法人的法定代表人，经人民法院决定，可以包括企业的财务管理人员和主要业务人员。

按照国际上使用的术语，上述义务中的前两项为“合作与协助义务”，第三项为“信息提供义务”，最后两项属于“附属义务”。关于合作与协助义务，联合国国际贸易法委员会拟订的《破产立法指南草案》（2004年稿）指出：“为确保破产程序可以有效和高效率地进行，一些就一定程度内替换或监督债务人作出规定的破产法，对债务人规定了与破产代表合作和协助破产代表履行其职责的项一般性义务，而有些法律则规定债务人不得作出可能有害于程序进行的行为。合作义务的一个重要部分将是交出资产控制权以及业务记录和帐册，从而使破产代表能够对破产财实行有效的控制。”关于附属义务，该文件指出：“一些破产法在债务人的合作与协助义务之外，还规定了一些附属义务。例如，这些义务（适用于自然人债务人，或法人债务的管理人员和董事）可能包括（未经法院或破产代表许可）不得离开其惯常居住地，债务人提出离开或被迫离开其居住地须通知法院或破产代表，必须向破产代表或法院披露所有往来通信，以及其他一些涉及个人自由的限制。对于法人债务人，还可对法人总部的搬迁实行的限制，而破产法可以要求取得法院或破产代表的同意。这些限制可能极为重要，有助于避免因在破产程序启动后债务人离开营业地和董事及管理人员辞职这种通常做法而造成破产程序的中断。这些附属义务如果列入破产法，应当与其基本宗旨和给予合作的一般义务这一宗旨相应；这些义务也可能受到上述有关人权公约和协定的限制。”

（二）营业事务

在适用重整程序的案件中，债务人的管理人员可以通过两种方式被授权执行营业事务：第一，在管理人监督下的自行管理；第二，经管理人聘任负责企业营业事务。草案第70条规定：“在重整期间，经债务人申请，人民法院批准，债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。”在第71条规定：“无本法第七十条规定的情形，管理人行使本法第二十三条规定的职权。”“管理人可以聘任债务人企业的经营管理人员负责企业的营业事务”。

在第71条规定的情况下，企业管理层在执行营业事务方面更为活跃。这比较接近美国破产法中的“占有中债务人”的概念。二者的区别在于，中国的破产法草案考虑到管理层“道德风险”问题的难以避免，规定了管理人对债务的监督权，而美国破产法采用的是“要么由企业自行管理，要么由受托人（tr

stee）接管”的模式，所以在债务人自行管理时并不存在这种监督。

草案中适用于管理层的强制性手段之一，就是重整程序可能终止并转为破产清算。第77条规定：“在重整期间，具备下列事由之一的，经利害关系人请求，人民法院审理确认后，可以裁定终止重整程序：1、债务人的经营状况和财产状况继续恶化，缺乏挽救的可能性；2、债务人有欺诈、恶意减少企业财产、无理拖延或者其他显著不利于债权人的行为；3、由于债务人的法人机关及其他工作人员的行为，致使管理人无法执行职务。”“重整计划没有被提请批准的，人民法院依职权裁定终止重整程序。”“在前二款规定的情况下，人民法院应当同时作出宣告债务人破产清算的裁定。”该条第1款所列的三种情形，都可能涉及到管理层的事务执行。而一旦重整程序终止，转入破产清算，管理层首先面临的是失去现有职位，然后是对其不法行为的追究，以及其他进一步的不利后果。

上述规定在国际上也不乏先例。联合国国际贸易法委员会的上述文件指出，债务人对企业经营保留控制权的做法“也可能存在弊端，其中包括将重组过程用于显然不可能获得成功结果的情形，拖延不可避免的结局，其结果是资产继续流失，而且债务人有可能在控制期间不负责任地行事，甚至采取欺骗手段，从而破坏重组和债权人的信心……。其中一些困难可通过采取某些保护措施而减轻，例如要求债务人定期向法院报告程序的进行情况，允许法院在某些情况下指定一名破产代表负责监督债务人，让债权人在监管或监督债务人方面发挥重要作用，或规定将程序转换为清算程序”。

（三）制裁

按照国际通行的做法，如果债务人不遵守其义务，破产法需要考虑应如何加以处理，同时要考虑到义务的不同性质和适用的制裁。例如，债务人扣留资料的，可利用某种机制强迫其提供相关资料。对于较为严重的扣留资料情况，一些国家实行刑事制裁。对于违背其他义务的，也可采取类似的做法。

草案在第10章“法律责任”中，规定了违反上述限制的相应制裁。例如，第152条规定：“有义务列席债权人会议的债务人或者债务人代表，经人民法院传唤，无正当理由拒不列席债权人会议的，人民法院可以拘传，并处以五千元以上五万元以下的罚款。债务人和有说明义务的其他人员拒不陈述、回答，或者作虚假陈述、回答的，人民法院可以处以五千元以上五万元以下的罚款。”“有前款规定的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”又如，第153条规定：“违反本规定，债务人的世不向人民法院提交财产状况说明书、债务清册、债权清册和有关财务报告的，或者提交不真实的，人民法院可以对直接责任人员处以五千元以上五万元以下的罚款。”“违反本法规定，债务人拒不向管理人移交财产和与财产有关的帐簿、文件、资料、印章的，或者伪造、销毁有关财产证据材料而使财产状况不明的，人民法院可以对直接责任人员处以一万元以上五万元以下的罚款。”“有前两款规定的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

二、对破产程序前行为的追究

（一）债务人经营失败的责任追究

在起草过程中有一种强烈的呼声，要求调查管理层对导致企业破产的经营失败所应承担的责任。2004年6月草案有如下规定：

“第一百五十一条企业董事、经理或者其他负责人违反对联忠于职守、勤勉尽责义务，致使所在企业破产的，应当承担相应的民事责任；因为故意或者重大过失致使所在企业破产的，对企业债务承担连带民事赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

在前款规定情形的人员，在民事责任履行完毕之前不得进行高消费和投资活动；自破产案件终结之日起五年内不得担任董事、经理或者其他经营管理职务。

这与2000年草案第156条的不同之处在于：第一，将忠于职守义务和勤勉尽责的义务作为一般行为准则写进了条文；第二，将故意和重大过失设定为加重责任的情形；第三，采用了资格限制措施。该条文也不同于1986年《企业破产法（试行）》第42条；后者没有采用民事责任和资格限制的制裁措施。

资格限制是破产法影响公司法人治理的一项强有力的措施。早在1986年，英国在新破产通过后，随即出台了《公司董事资格取消法》，作为破产法的配套立法于同年12月与新破产法同时生效。我国在1993年《公司法》中也有关于资格限制的规定。2002年7月最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》中也有这方面的规定。但是，《公司法》的规定只适用于依公司法登记的企业，而该司法解释赋予人民法院的仅仅是关于资格限制的建议权。新破产法草案第151条的规定适用于所有企业，并将资格限制作为一项破产法上的制裁措施，置于司法裁判权的掌握之下。当有关人员违反第151条第2款规定在法定期限内担任了被禁止担任的职务时，人民法院可以根据利害关系人的请求，作出确认其任职无效的判决。

值得注意的是，在2004年6月草案第一章“总则”中，第9条增加了一个新的语句：“依法追究破产企业经营管理人员的法律责任”。这表明，强化对造成企业破产的经营管理人员的责任追究机制，已成为立法者的决定。

（二）程序开始前交易和转让的撤销与追回

联合国国际贸易法委员会指出：“许多破产法都载有从某一特定日期（例如破产程序申请或启动之日）开始在一规定期限（通常称为嫌疑期）内具有追溯效力的规定，其目的在于推翻破产债务人过去作为当事人一方参接的交易或涉及在债务人的财产中具有某种效力的以往交易。这些效力包括减少了债务人净值（例如，通过赠予其资产或以低于公平商业价值的价格转让或出售资产），扰乱了同等级债权人之间平等分配的原则（例如，通过向无担保的债权人偿付债务，或向当其他无担保的债权人尚未得到偿付和担保时本来也属无担保的债权人给予担保）。许多破产法以外的法律也论及这些对破产范围之外的债权人有害的交易。在某些情况下，破产代表除了适用破产法的规定之外还能适用这些破产法以外的法律”。

在中国的大多数破产案件中，债务人在破产程序开始前已经是长期处于无力偿债的状态，其经营管理人员有充分的时间为他们自己或者为关联企业的利益隐匿或转移财产。这对债权人整体利益造成了严重的损害。这种现象在世界范围内十分常见，正如国际货币基金组织指出的：“债务人在走进或被拉进破产程序的时候，人们意识到这种结果不可避免可能已有数日、数周、数月乃至数年之久。所以，在预见到破产程序正式启动的情况下，债务人可能背离他们惯常的商业实践，试图抽逃财产以免债权人追索，包括虚假负债、给予个别债权人特殊优待，馈赠亲朋好友等等。”

我国1986年《企业破产法（试行）》设立了对程序开始前的有害债权人的转移财产实行追回的机制。第35条规定：“人民法院受理破产案件前六个月至破产宣告之日的期间内，破产企业的下列行为无效：1、隐匿、私分或者无偿转让财产；2、非正常压价出售财产；3、对原来没有财产担保的债务提供财产担保；4、对未到期的债务提前清偿；5、放弃自己的债权。”“破产企业有前款所列行为的，清算组有权向人民法院申请追回财产。追回的财产，并入破产财产。”实践表明，这一规定存在两大缺陷。第一，案件受理件前六个月的时间太短。第二，程序开始前的不公平个别清偿被忽略了。

联合国国际贸易法委员会指出：“虽然有各种界定，但有三种大致常见类型的可撤销交易，可以大多数法律制度中找到，并被用作本指南中的讨论基础。这些交易：旨在挫败、阻止或拖延债权人以使其无法追收债款的交易、压价贱卖交易和与某些债权人进行的可视作特惠的交易。根据每项交易的具体情况，有些交易可能具有其中一个以上不同类别的特点。例如，就看上去特惠的交易而言，当交易的目的是使债权人或潜在债权得不到资产或在其他方面妨碍该债权人的利益时，以及如果交易是债务人无法在债务到期偿付债务时或是在给债务人留下的资产不足以进行经营的情况下发生的，那么，这种看上去特惠的交易则更可能具有旨在挫败、阻止或拖延债权人的交易的特点。同样，压价贱卖交易当其涉及债权人时也可能是特惠的，但是当涉及第三方时，则可能并非如此，而如果明显有阻止、挫败或拖延债权人的意图，则应被归入第一类交易的范围。在此类情况下，破产代表或许能够确定应予撤销的交易属于哪一类，从而可以利用一般适用的证明和嫌疑期要求的差异”。

针对这类交易，新破产草法草案在第四章“债务人财产”中设立了以下条文：

“第三十三条人民法院受理破产案件前一年内，有关债务人财产及财产权利的下列行为，管理人有权请求人民法院予以撤销：

（一）无偿转让财产或财产权利的；

（二）以明显不合理的低价转让财产或财产权利的；

（三）对原来没有财产担保的债务提供财产担保的；

（四）对未到期的债务提前清偿的；

（五）放弃债权的。

第三十四条人民法院受理破产案件前六个月内，债务人已知不能清偿到期债务，仍对个别债权人进行清偿；损害其他债权人利益的，管理人有权请求人民法院予以撤销。但是，个别清偿使债务人财产受益的，不在此限。

第三十五条有关债务人财产及财产权利的下列行为无效：

（一）隐匿、转移财产的；

（二）捏造债务或者承认不真实的债务的。

第三十六条因本法第三十三条、第三十四条或者第三十五条规定的行为而取得债务人财产或者财产权利的，管理人有权追回。”

与1986年《企业破产法（试行）》第35条相比较，上述规定有如下特点：

第一、抽逃财产和虚假负债行为，为无时限地绝对无效。这样规定是为了加强对这两种严重侵害债权人利益的欺诈行为的制裁力度。在1986年的试行法中，没有规定虚假负债行为，而抽逃资产的追诉时限为案件受理前6个月。

第二，其他的欺诈性破产行为，设定为可撤销，其追诉期限延长为破产案件受理前一年。这些行为，一般说来有害于全体债权人的清偿利益，但在实践中，某项具体交易是否有害于全体债权人和是否需要加以撤销，可以根据具体情况，由管理人作出判断和决定。

第三，增加了关于案件受理前6个月内的个别清偿可撤销的规定，并设定了例外情形。就一般而言，在案件受理前6个月时，企业无力偿债的事实已经出现或者已经可以预见。在这种情况下的个别清偿有损全体债权人的清偿利益。实践中常常有企业先以现有财产对个别债权人（包括关联企业）进行清偿，然后才申请破产的。这种行为在本质上违反了公平原则和破产法的集体清偿原则。但是，由于企业在此期间的经营并未停止，一些必要的支付，例如支付水电费、为继续生产购进原材料而支付货款等，只要符合“使债务人财产受益”的条件，都不在撤销之列。

与上述规定相呼应，草案在第十章“法律责任”中设立了如下条文：

“第一百五十四条债务人有本法第三十五条规定的行为的，人民法院可以对直接责任人员处以二万元以上十万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第一百五十二五条债务人有本法第三十三条、第三十四条规定的行为的，人民法院可以对直接责任人员处以一万元以上五万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

与1986年《企业破产法（试行）》第41条相比较，草案的上述规定更加明确和更具体可操作性。例如，在试行法第41条中，“行政处分”是由政府部门决定的。在过去的十几年中，对破产企业的负责人给予行政处分的案件十分罕见。由于种种原因，政府部门缺乏追究企业责任人行政责任的动机。此外，该规定只能适用于国有企业。对于非国有企业来说，目前还没有针对第35条所列行为的制裁措施。鉴于由行政机关对非国有企业负责人给予行政处分缺乏法理依据，新破产法没有规定类似试行法第41条的行政责任。但是，这并不排除政府在破产法规定的制裁之外对有破产违法行为的国有企业负责人给予行政处分。

按照现行处分，人民法院对违反《企业破产法（试行）》第35条的行为没有直接的处罚权。根据相关司法解释，法院在审理破产案件中发现这类行为，只能向有关部门提出行政处分建议或者移送涉嫌犯罪的材料。这常常使不法行为人得以逍遥法外。而在新破产法的框架下，人民法院能够及时地对违法行为人处以罚款制裁。这种制裁不仅使违法者付出经济上的代价，而且使他们不得不承受名誉和信用上的不利后果。应该说，它的威慑力是相当强大的。

对于新破产草案第33、34和35条规定的行为，管理人拥有撤销、主张无效和追回被转让财产的权利。这种权利不是一般的私权，而是一种法定职权。因此，管理人负有行使这些权利以便充分保护债权人利益的义务。草案第25条规定：“管理人应当勤勉尽责，忠于执行职务。”“管理人违反前款规定给债务人财产或债权人造成损害的，应当承担赔偿责任。”根据这一规定，如果管理人应当和能够行使权利追回被非法转让的财产而不作为，债权人会议可以提出异议或者予以撤换，债权人委员会也可以行使监督权。如果管理人员因违反勤勉义务或忠实义务而导致这些财产不能追回，可以按照第25条的规定追究其赔偿责任；情节严重的，还可以按照草案第161条的规定追究进一步的法律责任。

（三）对企业负责人非正常收入和挥霍浪费的追究

在新破产法起草过程中，一些人士指出，企业负责人非正常获取的财产，尤其是在企业处于困境的情况下获取非正常收入（如高额年薪、奖金、津贴、高档住房等）和挥霍浪费、侵占企业财产的现象，实践中比较常见（在国有企业中尤其常见），危害很大，需要加以规制。有鉴于此，草案设立了如下规定：

“第三十八条破产企业的董事、经理及其他负责人利用职权获取胜的非正常收入和侵占的企业财产，管理人应当追回。

第一百五十六条债务人已知或者应知其不能清偿到期债务，仍然不合理地开支费用，或者挥霍财产的，人民法院可以直接责任人处以一万元以上五万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

应该说，上述第38条颇具中国特色，而第156条则不乏先例。例如，日本破产法第375条所列“过失破产罪”中，包括了因浪费而导致财产显著减少或过度负债的情形。韩国和中国台湾的破产法中也有类似规定。

三、结论

一般说来，关于公司法人治理有两个基本的问题。第一是所谓公司的“软预算约束”问题。当存在着将风险和损失转嫁给外部人（如债务人或消费者）的机会时，公司的内部人有着较强的背离法律和道德规范的行为倾向。第二是所谓内部人和外部人之间的“信息不对称”问题。由于外部人缺乏关于风险和损失转移的充分信息，内部人在这场博弈中有着较高的获胜机率。这就会进一步鼓励内部人从事这种转嫁游戏。在通常情况下，外部人无权过问公司的内部事务，因而无法获得充分的内部信息。而破产程序一旦启动，情况就不一样了：几乎所有的信息都要对债权人和有责任保护债权人利益的管理人公开。只要存在着对不轨行为的追究和惩罚机制，对这种结果的预期就有助于增进公司的“硬预算约束”，从而可能抑制内部控制者的“道德风险”。事实上，破产法是一种潜在的外部监督机制。由于公司法人治理的关键问题是透明度和信息披露，破产法为债权人提供了在公司破产情况下的监督权力。重要的是，这种权力是以集体方式行使并得到司法机关和专业机构的支持。这将构成一种强大的力量，促使公司管理层以更高的忠实和勤勉履行职责。