随着体制转型、农村工业化和城镇化，农村的经济结构、产业结构、劳动力结构、人口结构和家庭结构发生了很大变化，传统的家庭养老模式受到越来越大的冲击，农民养老日益需要向社会养老模式转变。然而在转型期，关于我国应当建立怎样的养老保险模式，理论界研究还不够深刻。全国各地经过十几年的试点和推广实践，积累了宝贵的经验，但运行结果不尽如人意，暴露出现有农保制度的致命缺陷。现行农保制度亟待创新优化。

好的农村社会保险制度应当能有效完成其预期目标，具体来说应有如下特点：(1)体现中国农村特殊的制度环境。应结合中国农保制度环境对国际模式进行创新性借鉴。比如，要考虑中国农民未富先老特征、经济渐进转轨、市场化和二元经济背景，要考虑中国农村养老的价值取向和路径依赖规律。

(2)要具有过渡性、衔接性。城市化、市场化，意味着人员流动增强、身份变换频繁，养老保险制度也应具有较强的包容性，适应于人员等各种要素的变动。同时，新制度应当有利于新老模式的平滑过渡。

(3)既体现公平，又体现效率。城乡剪刀差的客观存在要求城市反哺农村机制的建立。政府的补贴和兜底机制正体现了社会性、福利性和公平性。好的制度安排也应当体现个体差异，发挥激励功能。

(4)既体现自愿性，也体现强制性。中国区域发展差异大，个人缴费能力和缴费意愿各异，应实行富有弹性的农保制度。农保制度的避险功能、大数法则、老龄化问题迫在眉睫，必须强制建立农村养老保险制度。

(5)输血机制和造血机制并举。输血机制是一种被动、事后、依赖性机制，造血机制则是一种主动、事前、自主性机制。可以通过投资机制、融资机制安排，在预防未来消费风险的同时，提高当前收入能力。

(6)节约甄别成本，取得尽力参保效应。农民收入非常难测试和监督，甄别成本很高，易产生逆向选择问题，新型制度应当避免监督和测试环节，而应激发参保者尽力参保的积极性，尽量让其自愿参保。

(7)具备安全性、增值性特征。新型农保制度要有助于避免管理低效、资金被非法挪用、增值乏力的可能性。

要具备以上特点，新型农保制度应当是一个既有前瞻性、又兼顾现实性的，政府－市场合作型的制度。为此，新型农保制度应在以下方面做出特别安排。

第一，供资制度安排。坚持三方供资原则，基本账户个人供资额设计最低额度标准，所有账户实施配套激励供资机制安排，基本账户采用兜底机制。同时，构建融资性供资机制，允许以账户本身的现金流为担保进行结构融资，以增加当期保费，抓住机会投资增值。

第二，账户结构安排。重点通过基本账户启动农村社保制度的建立，这一账户由国家兜底，具有强制性。重点通过机动账户来体现个人之间经济实力差异和参保意愿的差异，通过政府配资的激励机制，调动潜在参保者的意愿和经济能力。将重点通过调整账户实现风险准备、统筹调节机制，通过在投资前提取投资保险金、通货膨胀准备金、个体差异调配金，实现制度的弹性调节机制和共济功能。这种账户体系安排的重要特征在于既体现了制度推行的强制性，又体现了自愿性。

第三，账户功能的创新性安排。传统的账户主要是完成保费的收缴和保金的发放，主要发挥的是消费性功能，比较被动。新型农保制度进行账户创新，引入资产社会政策理念和金融功能，赋予新型农保制度以投资性功能和融资性功能。资产社会政策鼓励参保者进行个人资产积累，增强个人增加收入的能力。投资性功能是指农保制度的基金化趋势，使参保者的缴费行为进化为投资于基金的行为，通过专家理财，实现投保人(基金投资人)保费的价值增值。同时，这种投资性也包括来自于保险基金制度下的投资和资产运用功能，以区别于一般性社会保险的储蓄功能。融资性功能主要强调参保人利用参保账户获得的除保险功能、投资以外的融资功能，只要有机动账户，就可以得到生产性融资。这一点，新疆的呼图壁保费缴纳证的质押融资模式为我们提供了宝贵经验。

第四，账户载体安排。信息卡是三大账户的物质载体，提供缴费、支取、记录、转账、管理、信息查询等一系列功能。它有如下特征：一是标准化和统一性。全国民众人手一卡，规格可以和银联卡相同，每一种卡的内容项目相同。二是惟一性。与身份证挂钩，无法伪造。三是流动性和便携性。卡随人走。四是自主性。持卡人可以对卡中账户的多少以及类别进行自我管理。五是规范性和透明性。监督机构、管理机构、操作机构、个人可借此了解其他主体对自己账户的管理情况。读卡设施的普及建设将会有利于减少人力物力，有利于监督效率的提高。

第五，监管、管理和操作功能的分工整合。以省为单位和统一管理级别，成立农村社会养老保险管理委员会，取消省级以下农保部门的管理运营权，但保留其对农保事务的操作权，比如宣传、在银行延伸不到的落后地区收缴费等。中央建立中央农村社会养老保险管理委员会，隶属于中国社会保障部，负责对各省级机构进行监管。各省委员会对农保基金进行自主投资和委托招标投资，自主投资部分仅限于风险小、收益相对确定、投资技术要求简单的投资项目上。农保基金的委托人可以利用现有组织资源，让网络庞大、触角延伸较长、业务与农村联系紧密的农业银行承担。