将土地征收纳入司法审查范畴，有利于监督行政机关依法征收土地，有利于保护土地权利人的合法权益，推动土地征收的法治化进程。但是现行土地征收行政诉讼过程中存在的某些困境，在一定程度上制约着该项制度充分发挥作用。

一、土地征收行政诉讼的困境

(一)土地征收行政诉讼的滞后提起

诸多案例表明，土地征收行政诉讼往往是在土地已被征收、甚至地上建筑都已经完工时才提起。土地权利人起诉的滞后有其制度根源。在我国，任何建设项目要征收土地，首先要向人民政府土地行政主管部门(以下简称地政部门)提出用地申请。地政部门受理审查后，报同级人民政府审核。审核同意后，报上一级地政部门审查。经审查符合要求的，报同级人民政府审核。审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府。整个土地征收决策均是行政机关的单方行为，土地权利人没有任何知悉或参与的机会。土地征收方案获得批准之后，征收机关应依法发布征地公告。依据《征用土地公告办法》，关于征地决定本身，征地公告只载明征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途，既不说明行政机关做出征地决定的依据、理由和程序，也没有为土地权利人提供质疑土地征收合法性的机会和渠道。土地征收公告成为只是让土地权利人在规定时间到指定地点办理手续的通知。在现有制度框架内，土地权利人在土地征收实施前无从判断土地征收的合法性，没有机会表达对土地征收合法性的质疑，难以适时提起行政诉讼。

该制度提高了土地征收的便捷和高效，加速了我国城镇化进程，推动了我国经济增长。但是，它不仅放任了某些本不该被征收的土地被征收，导致土地权利人的合法权益遭受不法侵害，而且错失了从源头解决土地征收争议的最佳时机，积聚和激化了征收机关、建设单位与土地权利人之间的矛盾，埋下了社会不稳定的因素。

(二)目的合法性审查制度的缺失

公共利益目的是世界主要国家土地征收制度的基本要件之一，它为土地征收法律制度提供合法性基础。例如日本宪法规定：要通过法律规范财产权的内容，使其适合公共福利的需要，通过合理的补偿，可以将私有财产用于公共需要。美国联邦宪法第5条修正案规定：非以正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿，不得征收私有财产供公共使用。在土地征收实施之前，美国的土地权利人可以对土地征收行为的目的合法性提出质疑，并有权提出司法挑战迫使政府放弃土地征收行为。

《中华人民共和国宪法》第10条和《中华人民共和国土地管理法》第2条均规定，国家为了公共利益的需要，可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这就明确规定了满足公共利益的需要是我国土地征收的唯一合法目的。遗憾的是，行政机关征收土地时将公共利益的需要泛化为建设项目，而土地征收行政诉讼中，法院重点审查土地征收补偿额的确定，在有意无意之间忽略对土地征收目的合法性的审查。这导致我国大量征收的土地并未用于满足公共利益的需要。据16个省的国土资源部门对2000--2001年各类建设用地的调查，目前的征地项目早已远远超出严格意义上的公共利益的需要，不仅包括交通、能源、水利等基础设施项目(52%)，经济适用房及市政公用设施等(12%)，还包括工商业和房地产等经营项目(22%)。

(三)土地权利人赢了诉讼，输了土地的尴尬结局

在土地征收行政诉讼中，土地权利人很可能最终落入赢了诉讼、输了土地的尴尬境地。例如纪学银等32户村民不服某市人民政府征收土地批复一案，法官们认为该市人民政府的土地征收行为违反法定程序，但鉴于土地已被占用、地上建筑已经建成并正式营业的现实，最终判决该具体行政行为违法并责令被告采取相应的补救措施。表面上看，土地权利人似乎是这一诉讼的赢家，但是他们永久性地丧失了原不应丧失的土地权利。该判决完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，但是它一方面使违法的土地征收行为成为不可更改的现实，事实上放任了行政机关滥用土地征收权;另一方面它只是笼统地责令征地机关采取相应的补救措施，既未明确补救措施的具体内容，也未规定责任人完成补救的期间，更无对责任人采取补救措施的监督措施，土地权利人因为行政机关非法征地而遭受的实际损失很难在事实上得到充分救济。

赢了诉讼、输了土地的尴尬境地会弱化土地权利人提起土地征收行政诉讼的积极性。一旦正当的法律途径不能有效保障其合法权益时，土地权利人势必会寻求其他的替代途径。这也是土地征收往往引发农村集体性事件的制度根源之一。

二、走出土地征收行政诉讼困境的路径

(一)完善土地征收程序，为土地权利人适时提起诉讼提供制度保障

借鉴发达国家的成功经验，我国应尽快完善土地征收程序，确保土地权利人在此过程中的知情权、参与权和异议权，使得土地权利人能够适时提起土地征收行政诉讼。主要措施有：

第一，建立土地征收公共利益听证制度。土地权利人的主体地位应予以充分肯定和尊重，土地权利人有权参与土地征收决策过程，有权要求举行并参与土地征收公共利益听证会，从而改变土地征收为行政机关单方决策的现有格局，确保土地征收公共利益目的。

第二，完善征地公告制度，以确保土地权利人的知情权，为土地权利人提起土地征收行政诉讼营造充分和对称的信息环境。除丰富公告方式外，征地公告应详尽说明征地决定的具体内容及行政机关作出该征地决定的依据、理由和程序，细致告知土地权利人提出质疑的渠道、方式和期限。

(二)引入土地征收目的合法性审查制度

公共利益的需要是土地征收的唯一合法目的，土地权利人有权质疑征地事项是否为了公共利益的需要。在法国，土地征收公用目的宣告是可诉具体行政行为，土地权利人等不服批准公用目的的决定的，可以在决定公布后的2个月内向行政法院起诉，请求法院撤销之。在美国，土地权利人可以向法院对公共利益提出异议，法院有权要求征收机关证明该项目是一个令人信服的增进公共利益的案例。

为了防止行政机关滥用土地征收权，切实保障土地权利人合法权益，优化土地资源配置，我国应尽快引进土地征收目的合法性审查制度，明确规定土地权利人认为征地决定不符合公共利益需要的，有权依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院有权审查土地征收事项是否符合公共利益目的。借助于人民法院的中立性和行政诉讼程序的严格规范性，土地征收目的合法性审查制度为土地权利人质疑征地目的提供了途径，为土地权利人与征地机关平等对话提供了平台，为人民法院介入公共利益的界定提供了可能，形成征地公共利益界定上的权力制衡。

(三)引入诉讼中停止土地征收行为的制度

我国《行政诉讼法》第44条规定：诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。诉讼不停止执行原则的理论基础在于行政权力公定力的假设，但是该理论基础已越来越遭到质疑。行政行为公定力理论之母国德国，并没有规定行政诉讼中不停止具体行政行为的执行，却规定诉讼中行政行为停止执行为原则，不停止执行为例外，这是值得深思的。

在土地征收行政诉讼中，诉讼不停止执行制度放任了非法征地，给土地权利人造成难以挽回的损失，致使土地权利人处于赢了诉讼、输了土地的尴尬境地。为了防止非法征地，从源头上保障土地权利人的合法权益，激励土地权利人更多地通过正当的法律途径维护自身合法权益，我国可在坚持诉讼不停止执行原则的基础上，在土地征收行政诉讼领域引入诉讼中停止土地征收行为的制度，即在土地征收行政诉讼中停止土地征收行为。

三、结论