最高检民事行政厅公益诉讼试点方案

近日，十二届全国人大常委会第十五次会议，表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。2日，最高检召开新闻发布会，发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。记者就为何要探索建立检察机关提起公益诉讼制度、检察机关提起公益诉讼的案件范围、改革试点方案如何落地等问题，采访了最高检民事行政厅厅长郑新俭。记者：郑厅长，请您介绍一下，检察机关为什么要探索建立提起公益诉讼制度？郑新俭：探索建立检察机关提起公益诉讼制度是十八届四中全会部署的重要改革任务。近年来，生态环境污染、危害食品药品安全等侵害社会公共利益的事件时有发生，社会各界呼吁检察机关通过提起公益诉讼维护社会公共利益的要求日益强烈。在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等领域，一些行政机关违法行使职权或者不作为使国家和社会公共利益受到侵害，由于我国目前保护国家和社会公共利益的法律制度还不十分完备，对此类违法行政行为的监督还不够。为加强对国家和社会公共利益的保护，强化对行政违法行为的监督，四中全会决定明确要求：通过建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。记者：检察机关提起公益诉讼的案件范围有哪些？个人或企业可以申请检察院提起公益诉讼吗？郑新俭：根据《改革试点方案》的规定，试点阶段民事公益诉讼的案件范围为检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的案件。行政公益诉讼的案件范围为生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。在检察机关履行职责中，个人或企业可以向检察机关控告或举报相关的案件线索，这有助于强化对国家和社会公共利益的保护。记者：在公益诉讼中，检察机关以什么身份提起公益诉讼？可以提出哪些诉讼请求？郑新俭：这一称谓，既与检察机关在刑事诉讼中的传统称谓相区分，又保持了内在的一致性。根据《民事诉讼法》的相关规定和民事公益诉讼的特点，《方案》规定在民事公益诉讼中，检察机关可以向人民法院提出停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的诉讼请求。根据《行政诉讼法》的相关规定和行政公益诉讼的特点，《方案》规定在行政公益诉讼中，检察机关可以向人民法院提出撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或无效的诉讼请求。记者：我们在昨天公布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中看到，检察机关提起公益诉讼设置了诉前程序。请问为什么要设置？诉前程序包括哪些内容？与提起诉讼如何衔接？郑新俭：为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源，《方案》设置了诉前程序。在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法或不履行法定职责，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼或行政公益诉讼。记者：最高检根据《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，选择北京、内蒙古、福建、甘肃等13个省、自治区、直辖市的检察院为试点。请问，为何选择这些省市检察院做试点？郑新俭：《方案》选择的13个省、自治区、直辖市，主要考虑在地域分布上有一定的代表性，同时也考虑是否可能具有公益诉讼案件。选择这些地区检察机关开展试点，既有地域分布上的代表性，又有利于试点工作的推进，这不仅有利于收集、提炼实践经验，也有利于检验试点效果。记者：我国公益诉讼的现状如何？面临哪些困难？检察机关提起公益诉讼有何意义？郑新俭：公益诉讼是保护国家和社会公共利益的一种有效方式。我国新修改的民事诉讼法第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。首次在法律上确立了民事公益诉讼制度。2014年11月《中华人民共和国行政诉讼法》修改，我们看到其中对公益诉讼制度的问题未作规定。主要的原因我个人理解是实践经验还不足。从目前公益诉讼的实践情况看，还处在刚起步的阶段，如果说有什么困难的话，我认为主要有两方面：一是缺乏实践经验；二是公益诉讼制度还需要进一步完善。检察机关这次进行试点，其目的也就是要探索实践经验，推动法律制度的完善。检察机关参与公益诉讼有许多有利的因素：如不牵涉自身利益，适合代表国家和社会公共利益提起诉讼；拥有法定的调查权，有利于调查取证和解决举证困难问题；能够从大局出发，审慎地行使公益诉权，避免影响到正常的行政秩序；具有专业法律监督队伍，能够高效、准确地配合人民法院进行诉讼，可以大幅度降低司法成本。因此，检察机关参与公益诉讼对完善公益诉讼制度、保护公共利益不受侵犯等，无疑具有十分重要的意义。记者：现在，检察机关提起公益诉讼，会不会让公益诉讼案件数量暴增？郑新俭：为保证检察机关提起公益诉讼制度改革试点工作的顺利开展，前期我们进行了大量的调研，各地对适宜提起公益诉讼的案件进行了初步的摸排。根据调研情况看，预计不会出现案件量过多的情况。而且，对于行政公益诉讼案件，通过诉前程序，可以使一些违法行为得到纠正，真正进入诉讼程序的行政公益诉讼案件可能不会太多。此外，试点期间相关工作尚处于探索阶段，试点地区检察机关须严格按照《改革试点方案》确定的案件领域，以重点领域的重点案件为抓手，避免自行其是、全面开花。记者：检察机关如何落实改革试点方案？具体实施细则何时出台？郑新俭：为确保检察机关提起公益诉讼制度稳步发展，检察机关将重点采取以下措施：一是加强沟通协调。为确保改革试点取得实效，最高人民检察院将加强与全国人大常委会法工委、国务院法制办等部门的沟通联系。我们也将积极与最高人民法院协商，共同加强对改革试点工作的监督检查，推进改革试点工作顺利开展。二是坚持稳妥推进。既强调立足法律监督职能，严格规范行使检察权，确保改革试点在法律框架和授权范围内依法推进；又强调紧紧围绕国家和社会公共利益的保护，实现检察机关提起公益诉讼案件政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。三是建立审批制度。地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的案件，须先行层报最高人民检察院审批。四是加强指导和规范。试点进行中，最高人民检察院将与最高人民法院共同加强对试点工作的组织指导和监督检查，在方案的基础上，制定出台实施细则，进一步增强各环节的可操作性。我们正在与最高人民法院沟通，拟就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题制定具体实施办法，争取尽快下发，推进改革试点工作顺利开展。