确定行政诉讼被告主体的方式

公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

行政复议是上级行政机关对下级行政机关实行层级监督的一个法定手段，因此在确定行政复议机关时，原则上是以上一级行政机关管辖为原则，以原级管辖为例外。按照行政复议法律的规定，实践中，申请人可以依照以下规定来确定行政复议机关： 1．县级以上地方各级人民政府工作部门作为被申请人时，行政复议机关是该部门的本级人民政府或者是该部门的上一级主管部门。《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。如此规定符合行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度的性质。根据宪法和地方各级人民政府组织法的规定，县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作。省、自治区、直辖市的人民政府各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的决定。因此，县级以上地方各级人民政府工作部门作为被申请人时，行政复议机关既可以是该部门的本级人民政府，也可以是该部门的上一级主管部门。至于最终由谁来履行对具体行政行为的行政复议职责，则应当由申请人选择，申请人向谁申请行政复议，就由谁受理该行政复议申请，并依法履行其行政复议职责，作出行政复议决定。 2．海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关作为被申请人时，行政复议机关是其上一级主管部门。海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关与一般的行政机关不同，只受其上级主管部门的领导，不受地方各级人民政府的领导。而行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，只有在有领导与被领导关系的行政机关，才会存在对具体行政行为进行行政复议的可能，上一级行政机关才有权撤销或者变更下一级行政机关的具体行政行为。因此，《行政复议法》第十二条第二款规定，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。即海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关作为被申请人时，其行政复议机关是上一级主管部门，申请人没有选择地方人民政府作为行政复议机关的权利。而国家安全机关也不同于一般的国家行政机关，这由其性质所决定的，其行政职权的行使通常涉及到国家秘密，因此，本条款规定，对国家安全机关的具体行政行为不服的，向其上一级主管部门申请行政复议。即国家安全机关作为被申请人时，其行政复议机关是其上一级主管部门，申请人也没有选择地方人民政府作为行政复议机关的权利。 3．省、自治区、直辖市地方人民政府以外的地方各级人民政府作为被申请人时，行政复议机关是上一级人民政府。《行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。如对乡、民族乡、镇人民政府的具体行政行为不服的，向其上一级人民政府，即县、自治县、区、不设区的市人民政府申请行政复议；对县、自治县、区、不设区的市人民政府的具体行政行为不服的，向其上一级人民政府，即设区的市、自治州人民政府申请行政复议；对设区的市、自治州人民政府的具体行政行为不服的，向其上一级人民政府，即省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。 4．省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府作为被申请人时，行政复议机关是该派出机关。对县级人民政府的具体行政行为不服的，应当向其上一级人民政府申请行政复议。但如果该县级人民政府所属的省、自治区根据地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，经国务院批准，设立了派出机关——行政公署，这时，该县级人民政府并不直接接受省、自治区人民政府的领导，而是直接接受行政公署的领导和监督。行政公署对该县级地方人民政府进行监督的方式之一，就是对该县级地方人民政府的具体行政行为进行行政复议。因此，省、自治区人民政府依法设立了派出机关时，对该派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服而申请行政复议时，应当向领导和监督该县级地方人民政府的行政公署申请，而不是直接向省、自治区人民政府申请，这样既便于公民、法人和其他组织申请行政复议，也便于行政机关及时、有效地纠正错误。而行政复议作为行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，只有有领导与被领导关系的行政机关，才会存在对具体行政行为进行行政复议的可能，上一级行政机关才有权撤销或者变更下一级行政机关的具体行政行为。行政复议实践中，存在各种形式的开发区，其中有的就属于这种情况。 5．国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作为被申请人时，行政复议机关仍然分别是国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府。国务院部门是指国务院的各部、各委员会以及有关署、局。根据宪法的规定，国务院部门直接受国务院的领导，国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章。按照向上一级行政机关申请行政复议的原则，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，理应向国务院申请行政复议。但考虑到国务院是最高国家行政机关，它主要是制定方针政策的，应当从全局上处理行政事务，一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务，如果规定国务院也要受理行政复议申请、作出行政复议决定，可能不胜其繁，影响国务院的正常工作。为此，《行政复议法》第十四条规定，对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的部门申请行政复议。对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。即对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，不得直接向国务院申请行政复议。 根据《实施条例》第二十三条的规定，申请人对两个以上国务院部门共同作出的具体行政行为不服申请行政复议的，可以向其中任何一个部门提出行政复议申请，由作出具体行政行为的国务院部门共同作出行政复议决定。即国务院共同作出具体行政行为的部门是行政复议机关，但申请人可以向其中的任一机关提出行政复议申请，由该机关与其他机关共同作出行政复议决定。 此外，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服，如果公民、法人或者其他组织在申请行政复议以后，对行政复议决定还不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。如果公民、法人或者其他组织不愿意或者不希望提起行政诉讼，那么，该公民、法人或者其他组织对行政复议决定也可以向国务院申请裁决，由国务院按照《行政复议法》的有关规定，作出最终裁决。对此最终裁决，申请人必须履行，并不得再向人民法院提起行政诉讼。 6．特定机关和组织作为被申请人时的行政复议机关。 （1）县级以上地方人民政府依法设立的派出机关作为被申请人时，设立该派出机关的人民政府是其行政复议机关。派出机关是由法律法规授权而设立的行政机关，它虽然不是由人民代表大会产生的一级政府机关，但它代行一级政府机关的职能。对于这些依法设立的派出机关所作出的具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服的，应当向设立该机关的人民政府申请行政复议。即对行政公署的具体行政行为不服的，向设立该行政公署的省、自治区人民政府申请行政复议，这时的行政复议机关就是设立该行政公署的省、自治区人民政府；对区公所的具体行政行为不服的，向设立该区公所的县、自治县人民政府申请行政复议，这时的行政复议机关就是设立该区公所的县、自治县人民政府；对街道办事处的具体行政行为不服的，向设立该街道办事处的区、市人民政府申请行政复议，这时的行政复议机关就是设立该街道办事处的区、市人民政府。对政府设立的开发区的具体行政行为不服的，向该政府申请行政复议。 （2）政府工作部门依法设立的派出机构依法作为被申请人时，设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府是其行政复议机关。政府工作部门根据有关法律、法规的规定和行政管理的实际需要，可以设立派出机构。由于设立派出机构的依据及行使职权的方式各有不同，所以，派出机构行为的法律后果也有所不同。在这些派出机构中，只有依法设立并依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出具体行政行为的派出机构，才可能成为行政复议的被申请人。这时，其行政复议机关是设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府，即对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，公民、法人或者其他组织可以向设立该派出机构的部门申请行政复议，也可以向设立该派出机构的部门所属的本级地方人民政府申请行政复议。 （3）法律、法规授权的组织作为被申请人时，其行政复议机关是直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门。行政管理实践中，经常有一些组织，它不是行政机关，但由于国家管理和社会生活的实际需要，法律、法规授权其对某类特殊的事项或者某个特定的行业领域进行行政管理。这些授权的组织在授权的范围和幅度内，能够以自己的名义独立地对外行使行政职权，能够以自己的名义独立地承担因行使职权引起的法律责任，进而可能成为行政复议的被申请人。这时，其行政复议机关是直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门。即对于法律、法规授权的组织作出的具体行政行为不服的，如果该授权组织的直接管理者是某一地方人民政府，则公民、法人或者其他组织的行政复议申请，应当向该地方人民政府提出；如果该授权组织的直接管理者是某一地方人民政府工作部门，则公民、法人或者其他组织的行政复议申请，应当向该地方人民政府工作部门提出；如果该授权组织的直接管理者是某一国务院部门，则公民、法人或者其他组织的行政复议申请，应当向该国务院部门提出。 应当注意的是，本条规定的授权组织，是法律、法规授予其行政管理职权的组织，即全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规以及省、自治区、直辖市、省会市和较大的市制定的地方性法规授予其行政管理职权的组织，才可以作为行政复议的被申请人。规章及规章以下的规范性文件不在本条所规定的法律、法规的范围内，因为规章及规章以下的规范性文件不能将行政管理职权授予非行政机关的其他组织。 （4）两个或者两个以上行政机关以共同名义作出具体行政行为而成为被申请人时，其行政复议机关是其共同上一级行政机关。由于社会生活越趋复杂，行政管理的分工也越来越细，而同时社会生活的不同领域的联系又越来越紧密，所以，为了更好地对社会进行管理，两个或者两个以上的行政机关共同作出具体行政行为就不可避免。当两个或者两个以上的行政机关共同作出具体行政行为，并且这种共同行政行为是以它们共同的名义而不是以某一个行政机关的名义作出时，对该具体行政行为进行行政复议的机关就是这两个或者两个以上行政机关的共同上一级行政机关。即公民、法人或者其他组织对该具体行政行为不服的，应当向这两个或者两个以上行政机关的共同上一级行政机关申请行政复议。 （5）作出具体行政行为的行政机关已被撤销的，继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关是行政复议机关。由于行政管理的需要，政府或者部门有时会成立一些具有行政管理职权的临时性机构，这些机构在完成了特定的目的后即被撤销。而且，我国国家行政机构改革一直就在不断的进行之中，在对行政机关进行调整时，会撤销一些行政机关。例如，1998年，国务院进行机构改革，将40个部委调整为29个部委。这些被撤销的行政机关的职权，将会由其他一些行政机关行使。对于这些被撤销的行政机关，在其撤销前所作出的具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服而申请行政复议时，行政复议机关是继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关。即公民、法人或者其他组织不是向继续行使其职权的行政机关申请行政复议，而是向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。 （6）半垂直领导部门的行政复议机关应当视情况而定。出于行政管理的需要，有些部门经国务院批准实行省以下垂直领导。此时，对这些部门的具体行政行为不服，根据《实施条例》第二十四条的规定，申请人可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议，即行政复议机关是该部门的本级人民政府或者上一级主管部门。但省、自治区、直辖市另有规定的，依照省、自治区、直辖市的规定办理。如果规定向上一级主管部门申请行政复议，则上一级主管部门是行政复议机关；如果规定可以选择，则该部门的上一级主管部门和本级人民政府是行政复议机关。 （7）对区划调整或者自然资源的确权决定不服申请行政复议的，省级政府是行政复议机关。区划调整或者对自然资源进行确权是现实生活中经常发生的事情，由此也容易引发各式各样的矛盾，导致利害关系人不服该行为而经常提起行政复议。《行政复议法》第三十条第二款规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。该规定表明，省级政府对自然资源的确权行政复议决定是最终裁决，同时也隐含了省、自治区、直辖市人民政府是行政复议机关的涵义。这一涵义也被《实施条例》第二十五条所确认，即申请人依照行政复议法第三十条第二款的规定申请行政复议的，应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请