非诉讼纠纷替代机制

纠纷解决替代机制又称非诉讼纠纷解决机制(英文缩写ADR)起源于美国，是对诉讼之外的一系列纠纷解决程序的统称。从上世纪六十年代开始，美国面临着诉讼数量激增、诉讼费用居高不下、诉讼程序一再迟延的困境，美国法院开始积极推进民事司法改革，而ADR的创设和广泛运用，对缓解这种紧张状况起到了积极作用。从上世纪90年代以来，美国95%以上的纠纷都是通过非诉讼方式解决，并且已经形成了一整套完善的纠纷解决体系,其影响波及澳大利亚、英国、德国、日本等国家。 一、非诉讼纠纷解决机制的广泛运用 上世纪90年代至今是美国ADR发展最为迅速、改革步伐最大的时期，1998年10月克林顿总统签署了《ADR法案》，进一步推动了ADR的利用，并授权联邦地区法院制定具体实施细则。美国司法系统一改对仲裁、调解等非诉讼方式的敌视态度，主动将它们与法院诉讼相结合，增强了法院对案件的宏观调控能力，还创设了“法院附设仲裁”、“调解—诉讼”、“早期的中立评估”、“小型审判”和“和解会议”等新颖多样又各具特色的纠纷解决程序。这些程序并非相互孤立，通常都是根据个案在法院的指导下穿插灵活运用。在美国许多地区，法律明确规定当事人在寻求司法救助之前，必须尝试ADR中的一种或多种解决方式，并把它作为提起诉讼的一个必要条件，其中“法院附设仲裁”和“调解—诉讼”是被美国各地区法院普遍采用的两种形式。 “法院附设仲裁”发展最为成熟，在宾夕法尼亚州，每年通过这种方式处理的案件超过30000件。它不同于传统意义上的仲裁，大多是法院强制进行的，而不是根据当事人的仲裁协议而展开;所作裁决也不是终局性的，如密歇根州联邦地区法院规定，当事人中任何一方可以在裁决作出后的30天内向联邦地区法院起诉。法院在整个过程中积极参与，为其提供仲裁员名单等服务。“调解—诉讼”有点类似我国司法实践中的法院调解，最大的不同就是我国的法院调解完全出自当事人自觉自愿，在美国则大多是强制性的，如离婚和小额债务纠纷等。需要指明的是，这种强制仅限于参与的强制，而不是指当事人必须接受处理结果，也不意味着剥夺当事人的诉权。 美国的调解制度由专门的立法《纠纷解决法》予以规范。调解分为两种，一是律师调解制度，各地都有由律师主持的调解组织。这种调解组织分两类，一类是商业服务性的，如威斯康星州恩郡律师协会的调解项目收费标准是每一方当事人50美元;一类是社会公益性的，不收费，由政府或基金组织资助。二是社会调解机构。美国社区调解产生于上个世纪70年代，社区调解的核心是促成当事人最后和解，形成共识。社区调解中心的工作人员分为两类：一类是收费人员，一类是志愿者，当事人可以选择任何一类调解人员主持调解，这完全根据当事人的意愿而定。美国社区调解的范围十分广泛，包括轻微的刑事犯罪，家庭、婚姻、邻里、合同、雇佣、环境等各类纠纷，还包括市民与市政府的一些纠纷。 美国的社区调解必须符合以下条件：双方抱有善良的目的并愿意选择调解的方式。实践中，在美国没有人去监督调解协议的实施情况，因为协议作为合法的合同，当事人一般都能够自觉地履行。如有一方不履行协议的，另一方可以依调解协议向法院提起诉讼，如果法院认可调解协议为合同，就可以强制执行。但是，主持调解的人员出于保密的原则，不得出庭作证，这样可以保证当事人在调解过程中的言论不作为法庭的证据。 二、美国非诉讼纠纷解决机制的特点 美国是目前在ADR的实践方面持最积极态度的国家之一，其ADR有着鲜明的特色： 首先,通过专门的ADR立法以及直接提供大量的ADR产品,美国的立法、司法及行政部门成为ADR实践的重要推动者与参与者。从这个角度看,不妨把美国的ADR实践模式称之为“大力支持,积极介入”模式。 其次,随着ADR公司的大量成立与成功运作,美国ADR实践的产业化趋势已然确立，ADR的属性正趋于多元,即ADR不仅属于一种法律活动,往往也是一种经济活动,而这些恐怕正是ADR在美国也受到了与任何国家相比都更为严厉的批评的重要原因。 第三，诉讼与非诉讼纠纷解决机制相融合。美国法院将仲裁、调解等非诉讼方式与法院诉讼相结合，增强了法院对案件的宏观调控能力。在美国许多地区，法律明确规定当事人在寻求司法救助之前，必须尝试ADR中的一种或多种解决方式，并把它作为提起诉讼的一个必要条件。 第四，调解制度的准强制运用。法院附设调解是美国司法ADR的主要形式之一。美国调解的大量使用有一个重要原因，在设立了“法院强制调解”制度的法院，法官会要求争议双方在进行诉讼之前首先利用调解解决争端，若调解不成，再行起诉。拒绝的一方当事人如果没有得到比调解结果更有利的判决时，则要承担拒绝调解以后双方所产生的诉讼费用。这种带有惩罚性质的措施增加了当事人的诉讼风险，在一定程度上抑制了当事人滥用诉讼权利的行为，增强了调解的可接受性。 第五，法官一般不直接介入调解。根据美国的普遍司法理念，法官一般不宜直接介入调解。因为，在调解过程中，当事人通过当事人选定或法院指定的中立的第三方解决双方的纠纷，调解程序和内容都具有相当的任意性，而调解的主持人往往会努力以自己的知识和经验，深刻介入纠纷协商过程，说服或建议双方当事人努力作出相对合理的妥协并达成调解协议，这样的角色与法官中立超然的法律地位格格不入。所以，只有极少数的法官会乐意亲自参与到调解过程中，促成双方当事人调解解决纠纷。 三、关于非诉讼纠纷解决机制的争论 在美国，ADR的实践虽然发展迅猛，成效显著，但同样也有许多不同意见： 第一，ADR以灵活取胜,其最大的目标是追求效率。但是,在自由与秩序这一对价值矛盾中,由于偏爱自由, ADR必然会在某种程度上背离秩序,而无法全面达到正义的要求。灵活性正如一把双刃剑,它一方面赋予了ADR无限的生机,另一方面又可能导致对程序正义的忽视。同时,对实体法律的自由选择权也为当事人规避强行法及一般法律原则提供了方便。 第二，作为中介或第三人，程序主持人在ADR的运作中尤为重要。不同性质和功能的ADR方式对程序主持人的要求也不同。所以,缺乏相应的规范规定程序主持人的资格条件和作用,导致他们处理纠纷时随意超越权限也是ADR的一大缺陷。 第三，ADR的处理结果一般不具有约束力,当事人均有权继续进行诉讼程序或向法院起诉。这时,应如何对待既有ADR的处理结果和其已认定的证据,防止当事人滥用“二次选择权”，从而避免纠纷解决资源的浪费,也是ADR留给社会的一大难题。 第四，ADR恶化了弱者在纠纷解决中的地位。有人指出,对于诉讼弱者,法官是一堵隔离墙,而且能够通过独立的程序和实体法律标准,通过公正的裁判来减少当事人间存在的不平等。而和解则是准许经济上强势的人摆脱公共规范追求个人利益。 第五，ADR削弱了诉讼制度的公共政策功能。有人认为,裁判的目的是广泛的,不单单在于解决当事人之间的私人纠纷。裁判的角色是一个用以明确在宪法和法律中所包含的公共价值的论坛。相反,和解剥夺了法院作出司法解释的机会。 此外，ADR可能的弊端还在于当事人可能把利用ADR作为一种策略,拖延纠纷的解决。 四、美国非诉讼纠纷解决机制对我国的若干启示 目前，我国正在加强和谐社会的建设，而法院同样面临案件数量居高不下、诉讼矛盾不断激化的挑战。因此，如何借鉴域外的有益经验，提高我国纠纷解决的效率，成为近年来的热点课题。 应当看到，美国ADR的兴起，有着其深刻的社会背景，也与美国的司法制度密不可分。因此，要借鉴美国经验，必须建立在对我国现实国情和目前推进ADR的条件进行客观分析的基础上。 ADR带给我们的重要启示在于：我们需要重新审视我们以法院审判为绝对中心的纠纷解决观，合理构建纠纷解决系统，将法官在纠纷解决中的阵地适当拖后，让法院回归社会公正的最后一道门的角色。这样的制度设计还可能有利于法官系列的职业化和精英化努力，从根本上重塑司法权威。 为了达到这一目的，适当提高诉讼系统进入的门槛，是一个必然的选择，具体包括：一是逐步采用分阶段诉讼费用收取模式，按照诉讼阶段收取诉讼费用，可以鼓励当事人选择ADR方式解决纠纷。二是适度引入ADR强制前置。目前，一些地方将人民调解引进法院，作出了初步探索。但目前ADR选择的有限性极大地限制了其吸引力，并成为ADR难于被广泛接受的主要原因。发展符合各类当事人不同需要的新类型ADR项目，是我们推进诉讼分流的关键之一。三是进一步扩大当事人在诉讼程序中主导程序进行的权力，适当减弱审理期限的作用，推进审理的职业化和精细化，从而适度提高诉讼成本，为当事人选择ADR提供外部动力。这无疑将涉及整个诉讼体制和观念的转变，是否可行还有待研究。 ADR的广泛引入，将极大地改变一个国家和地区纠纷解决的模式，因此，希望ADR在短时期内取得成功并不现实。为了深化司法改革，提高司法权威，我们应当逐步推进ADR并且特别注意以下三点： (一)社会心理准备 群众普遍对法院解决纠纷存在依赖性，对于社会组织参与调解和仲裁还缺乏心理准备。因此，要推动中国多样化纠纷解决的机制，首先应当逐步扭转“有纠纷，找法院”的思维定势，确立“法院是社会正义的最后一道门”的观念。同时，要注意宣传ADR对降低当事人的诉讼费用、维护正常的商业关系以及保守个人隐私和商业秘密方面的巨大优势，为ADR逐步引入纠纷解决体系创造外部舆论环境。 (二)ADR组织和人才的建设 社会组织参与到纠纷解决的程序中，关键是有一个较完备的ADR服务提供系统和有经验的ADR人才队伍，以增强ADR的吸引力。在现有人民调解组织的基础上，我们可以考虑适当发展赢利性ADR组织，鼓励志愿者提供免费的ADR服务，激活ADR服务市场。应当说，经过近三十年的改革开放，我们已经储备了一批法律人才，除了执业律师外，可以成为ADR人员的还有：1、传统仲裁方式中已建立起来的除律师外的其他具备仲裁资格的人员;2、已通过司法考试但未从业人员中符合相应条件的人员;3、法院转岗分流人员和退休法官。 (三)法律保障 仅就司法ADR方式而言，由于其特殊的准司法性质，需要在部分地区试点成熟以后，修改相关的法律：首先，必须修改《民事诉讼法》，在第九章“调解”中增加规定：诉讼标的在一定数额以下的一审民事、经济纠纷案件，必须先由法院决定是否采用司法ADR方式解决。具体数额各地可根据本省市的经济水平作相应的调整。凡采用司法ADR程序作出裁决的，当事人对裁决不服的，可在裁决书送达之日起一定期间内另行向原审人民法院申请开庭审理，人民法院应当作出判决。其次，修改《仲裁法》相关内容，规定凡人民法院决定采用司法ADR方式仲裁，双方当事人同意的，仲裁机构须经当事人合意选择，当事人未能达成协议的，由人民法院指定仲裁机构。仲裁机构选定后，仲裁庭组成人员由当事人选定，法院可指派书记员参加仲裁过程。当事人不能在法定期限内选定仲裁员的，由仲裁委员会主任指定，当事人对仲裁委员会的指定有异议的，可向人民法院单独起诉，由人民法院以裁定方式指定仲裁员或者首席仲裁员，以保证法院对当事人权利的司法救济，加强法院对司法ADR的监督。最后，还须在《民事诉讼法》增加规定，对仲裁裁决不服，提出法院开庭审理的一方当事人如不能获得比仲裁裁决更为有利的判决，则应当负担对方当事人自申请开庭以来支付的合理费用，以防止当事人滥用诉权，真正体现出司法ADR方式提高效率，分流诉讼，减轻法院工作压力的功能。关于立法的修改是复杂的，但我们应当在立法上为ADR的探索和实施留有空间，无疑是最重要的。