行政违法行为的后果

当前，我国正在拟定行政程序法有关行政行为程序违法的后果及其责任问题，成为该法制定中争论颇多且十分棘手的重要问题之一。在我国违法行为的法律后果和责任问题，通常是立法最后涉及的事项。不过，这并不意味着它应是最后考虑的、微不足道的问题。就一般意义而言，法律的实现虽然很大程度上或者最终要诉诸人们的自觉和自律,但自觉和自律的培育和支撑，更根本的是要靠制度的约束和法律责任追究的威慑。违法责任的预设关乎法律制定的成败，关乎法律实施的成效，必须事先周密考虑，未雨稠缪。一、程序违法的界定对程序违法的界定不仅是准确分析程序违法的后果和责任的理论需要，更是判断和确定程序违法的标准和责任追究范围的现实需要。目前，学术界尚未对程序违法的范围形成一致的看法有两方面内容值得分析和研究。（一）关于程序违法的主体近年来随着我国行政程序法研究的深入，学术界对程序违法的主体应是行使行政职权的机关或组织，而不包括公民、法人或者其他组织，已基本达成共识。不过，一些实务部门和学者仍坚持把相对人也纳入到程序违法的主体范围之内（P．2）。从形式上看，这种观点表现为对程序违法主体范围认识上的不同见解似乎只是对具体问题看法的曲解，是个小问题。然而，从深层看，这种见解实质上是对行政程序法的立法宗旨和本质的误解关系到行政程序立法的总体思路是极其重要的大问题。行政程序法是为了适应现代控制强大行政权的需要而崛起的，其宗旨和核心是通过对行使行政权力的主体附设程序性义务，来规范行政权力和限制行政权力的滥用。行政程序法所指的程序是行政机关作出行政行为的程序。因此行政程序法律规范限制的对象是行政机关，一般公众在行政程序规范中不仅不是被限制的对象，而且是被保护和赋权的主体。行政程序法本质是要为行政机关设定义务并授予公民、法人或者其他组织程序权利。这在世界范围内莫不如此。在行政管理实践中，常有公民、法人或者其他组织不在规定期限内提出申请、不参加听证等情形的出现有人把这些情形归类于程序违法一些学者正是基于此主张把公民法人或者其他组织也纳入到程序违法主体范围之内的。然而，这些情形本质上是公民、法人或者其他组织对其程序权利放弃的表现，而非程序违法。（二）关于程序违法中“法”的范围对行政程序法和单行法律、法规、规章确立的行政机关应遵循的程序规则，应归入程序违法中“法”的范围，在我国学术界并无异议。但一般规范性文件和正当程序的一般原则是否也应纳入到“法”的范围问题，值得探讨。行政机关违反规章以下的行政规范性文件乃至自己制定的内部规范中的程序规则，是否构成程序违法，目前学术界主要有正反两种意见。持反对意见者认为，行政规范性文件因制定主体混乱、形式不规范，应排除在法定程序范围之外；行政机关根据行使行政职权的需要自行制定的行为程序规则，仅具有自律作用，为自主行政程序，不属法定程序范畴违反此类程序不构成程序违法。持赞同观点者则认为，在我国这类规范众多对人们的行为有直接的规范作用和约束力，这些规范中若有为行政机关设定程序义务的，即应纳入法定程序的范畴（P．250）。这一问题的解决需要从确定行政规范性文件和内部规定的地位入手。一般而言这类规范的制定通常无需法律的明确授权，其制定、修改和废除多由行政机关自行决定。但按照现代法治理念，这些规范应向公众公开，并对制定机关及其下级机关产生一定的约束力。而在我国这些规范对公众无疑具有一定的或潜在拘束力。鉴于此，并同时考虑到为行政机关的管理保留一定的灵活余地一些国家对违反这些规范的效果没有采取绝对态度，而给予了区别对待。我国在制定行政程序法时应予借鉴和采纳。大体而言，其标准具体为：凡对于公民、法人或者其他组织有利的程序规则，行政机关必须遵守，违反该规则的行为将可能因构成专横或不符合正当法律程序而被撤销；而在其他情况下，原则上这些规则没有法律拘束力，行政机关违反这些规则不构成违法对此法院不进行审查。[1]比较而言，行政机关违反正当程序的一般原则是否构成程序违法，分歧可能更大。长期以来在我国关于行政法的渊源问题，无论是从法律规定层面看，还是从学者认识角度看，基本上只认可成文法渊源。不成文法渊源特别是法律的一般原则虽然很可能会构成学者和实务部门认识和理解某一问题的基础，但它们本身很难具有作为课以行政机关义务和追究法律责任根据的地位。这一状况与国外的行政法渊源形成了较为明显的对比。在英美法系国家，法律的一般原则构成了行政法的渊源，并不奇怪。而在大陆法国家，法律的一般原则同样亦被作为行政法的渊源，却构成了一道独特的风景线。法律的一般原则对行政机关有约束力，不仅在法国如此，在德国和日本同样如此。法律的一般原则在行政法中被特别强调，一个重要原因是“行政事项复杂变化迅速，不可能全部包括在成文法中。”（P．17）在成文法缺位时，需要靠法律的一般原则作为补充。自20世纪后半叶以来伴随着行政法成文化的推进和法律一般原则的法典化虽然在绝大多数情况下行政机关的行为规范都可以从法律规定中去寻找，但法律的一般原则并未丧失拾遗补缺的地位和功能。鉴于我国行政法实践中存在着僵化地理解和执行法律规定的现象，以及不少行政法规范缺位的情形，近年来，我国学者已开始对行政法的渊源进行反思。已有学者主张，将法律的一般原则写入行政程序法之中要求行政机关在没有法律规定时遵守公平、合理、公开和效率的正当程序原则。如果这一点成立行政机关违背正当程序原则，同样亦应构成程序违法。行政机关的程序违法既包括抽象行政行为也包括具体行政行为的程序违法，不过考虑到两类行为的差异及已由立法法等相关法律规范对部分抽象行政行为作出规定行政程序法可不作规定。因此，行政程序法对程序违法的界定具体应为：行政机关或者法律、法规授权的组织在进行具体管理活动中违反本法和单行法律、法规、规章规定的程序规则、行政规范性文件规定的有利于当事人的程序规则，以及正当程序的一般规则即构成程序违法。