行政诉讼中对有关文件如何审查

人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。

（一）一并审查的受理条件“一并审查”并不是一项独立的诉讼请求，要纳入司法审查需满足以下要求：1.附带性根据新行政诉讼法第五十三条规定，请求人民法院审查相关规范性文件的，必须是“在对行政行为提起诉讼时”。换言之，一并审查是附属诉讼，不能独立成诉。2.确定性《行诉解释》第六十八条第二款规定，“请求一并审查规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象。”据此，一并审查的对象必须明确。3.适用性《行诉解释》第一百四十五条规定当事人在对行政行为提起诉讼时可以“一并请求对所依据的规范性文件审查”。据此，一并审查的对象，限于被诉行政行为所援引或适用的规范性文件。 （二）一并审查的程序规范《行诉解释》第一百四十五条、第一百四十六条、第一百四十七条，分别从管辖、时间、制定机关参与等不同方面作出规定。1.管辖要求《行诉解释》第一百四十五条规定，“对所依据的规范性文件审查的，由行政行为案件管辖法院一并管辖”。究其原因，主要是考虑到“一并审查”是附属诉讼，主要审查规范性文件是否具有作为行政行为依据的“合法资格”，其管辖法院应当取决于行政案件，而不能相反或者专属于特定级别的法院。2.时间要求《行诉解释》第一百四十六条规定，“请求人民法院一并审查的的规范性文件，一般应在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，可以在法庭调查中提出”。主要是考虑到随着举证与庭审的深入，原告可以充分了解被告的执法依据，相应提出一并审查请求。3.制定机关参与《行诉解释》第一百四十七条规定的举证要求是专门为规范性文件制定机关增设的，其分为两种情况：一种是法院主动听取制定机关的意见，另一种是制定机关申请出庭陈述意见。前者是针对人民法院发现规范性文件可能违法的情况，后者是应制定机关的申请进行的。需要强调的是，如果行政机关不申请出庭陈述意见，也不影响法院依法对规范性文件的审查。 （三）一并审查的审查标准《行诉解释》第一百四十八条规定，对规范性文件一并审查可以从两条路径展开：一是“整体审查”，从规范性文件的制定主体、权限、程序出发，将规范性文件作为一个整体进行的审查。二是“具体审查”，针对被诉行政行为所依据的具体条款进行审查。1.职权合法《行诉解释》第一百四十八条第二款第 （一）项规定，“超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的，规范性文件不合法”。职权法定是行政机关依法行政的基本前提，制定规范性文件同样如此。2.内容合法《行诉解释》第一百四十八条第二款第 （二）项、第 （三）项、第 （五）项规定，“与法律、法规、规章等上位法相抵触，或者没有法律、法规、规章依据增加公民、法人或其他组织的义务或减损其合法权益，或者其他违反法律、法规以及规章规定的，规范性文件不合法”。归纳来看，该条款旨在突出强调规范性文件的制定要遵循法律保留、法律优先、法制统一等基本原则，防止权力任性。3.程序正当《行诉解释》第一百四十八条第二款第 （四）项规定，“未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的，规范性文件不合法”。完备的制定程序是保障规范性文件合法性的重要条件，尤其是在法定批准、公开发布环节，因影响重大，需要得到严格的遵守。同时，按照上述规定，只有在严重违反制定程序时，才会被认定为不合法。 （四）一并审查的审查结果新行政诉讼法第六十四条规定，“经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”为此，《行诉解释》按照立法原意，对如何行使好建议权作出细分，进一步发挥“一并审查”的监督作用。1.裁判方式——审查认为规范性文件合法的，可以作为行政行为依据。需要强调的是，根据《行诉解释》第一百四十九条的规定，对规范性文件合法性审查的结果，不是体现在判决主文中对规范性文件的效力直接作出判断，而是体现在能否作为认定行政行为合法的依据。——审查认为规范性文件不合法的，不作为依据适用，并予以说理。根据《行诉解释》第一百四十九条的规定，原告要求一并审查规范性文件合法性的，法院认为不合法的，除了不予适用以外，还应阐明理由，明确规范性文件不合法的具体原因。2.配套处理——外部处理程序。根据《行诉解释》第一百四十九条的规定，对于不合法的规范性文件的处理有三种方式：第一种是提出处理建议并抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。第二种是提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。第三种是对于情况紧急的，可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。——内部备案程序。根据《行诉解释》第一百五十条的规定，对于规范性文件不合法的裁判，人民法院还需要完成法院系统内部的备案。