土地承包延包问题

（一）争议观点 对二轮承包期限届满后延包的期限设定问题，也有三种不同主张：一是主张继续沿用30年期限；二是建议延长到70年以便和国有土地保持一致；三是主张不设定承包期限，或者将承包期限定为“长久”，从而充分保障农户土地权益，彻底避免短期经营行为，并在真正意义上实现“长久不变”。 （二）方案选择 笔者认为，首先，农村土地承包经营制度的安排应当在土地公有制这一底线的框架下进行。中央明确提出农村土地制度改革必须坚持土地公有制不动摇，农村土地“三权分置”改革不仅提出了“稳定农户承包权、放活土地经营权”，而且提出要“落实集体所有权”。因此，在改革和完善农村土地承包经营制度时，虽然稳定承包关系并强化土地承包经营权的权能是改革的总体方向，但仍应当坚持区分土地所有权与土地承包经营权，否则将会导致土地所有权被架空而无法落实。从债权到用益物权的转变，是对土地承包经营权权能的极大强化，但在这一权利强化的过程中必须给土地所有权人保留必要的地位和权能。按照传统的用益物权理论，有期限限制是用益物权区别于所有权的一个重要特征，即便后来发展出来的永佃权突破了这一期限限制，但永佃权人仍需要向土地所有权人交纳佃租，也正是这一交纳佃租的行为有效宣告了土地所有权人权利的存在，从而不至于使土地所有权丧失其本质。结合我国土地承包经营权制度，如果未来取消期限限制，同时又继续实行现有的无偿承包制度，则农户享有的土地承包经营权将成为一种既不用向土地所有权人交纳任何费用，又可以永久无限期使用的权利，其和土地所有权的区别将彻底名存实亡。 有鉴于此，在二轮承包期限届满后的延包方案中，无期限限制与无偿承包只能择其一：或者继续实行无偿承包，但必须设定承包期限，而不能是永久承包；如果不设定期限限制，实行永久承包，则必须向土地所有权人交纳承包费。只有如此，方能确保“土地公有制底线”不被突破。 综合考虑上述两种方案，在延包时实行无期限限制的承包，不再设定承包期，更符合中央“长久不变”政策的要求，“落实集体所有权”的目标也才能更好实现。因为，如果设定承包期，无论是30年还是70年，都无法避免承包期限届满前的短期行为，也无法摆脱到期时如何制订延包方案的各种争议和麻烦。不仅如此，从目前来看，30年承包期内不调整承包地的政策在很多地方执行时尚且面临较大压力，如果实行70年承包期，并且承包期内不调整承包地，压力会更大，70年的承包期反倒不利于稳定承包关系并保护农民利益，“长久不变”政策将无法落实。正如有学者所言，“设定一个有年限的承包期，给农民的信号是到期以后承包土地可能不再由他使用和收益，这不利于农民形成对承包土地的长远预期。因此，‘长久不变’应是指在一个时点后，农民与所承包土地的关系不再变更，不仅农民与其所承包土地形成长久关系，而且农民对所承包土地拥有长久物权。”因此，笔者建议下一轮的承包不设定承包期，实行“永久承包”，但为了避免土地承包经营权与土地所有权的混淆，必须实行有偿承包。 在当前我国粮食价格持续高于国际市场，国家要对农业投入大量补贴的情形下，让农民向集体交纳承包费是否会导致农民种田意愿的进一步下降，从而既危害我国农业产业发展也损害农民利益呢？笔者认为，土地所有权人对农民承包土地收取费用属于私法关系的范畴，国家对农业的补贴则属于公法关系的范畴，二者不能混同或者捆绑，土地所有权人对承包土地收取承包费并不影响国家继续实施农业补贴。不仅如此，承包费的收取既可以宣告土地所有权的存在，还能在一定程度上解决当前大量存在的“空壳集体”问题。随着集体经济组织资产收益的壮大，有地农民与无地农民之间因承包地占有不均带来的利益差距也会被弱化，因为无地农民可以基于其成员身份公平分享集体土地发包收益。事实上，有学者的调查也表明，集体经济组织以土地所有权主体身份向集体成员收取一定的地租存在民意基础。 三、结论 以坚持土地公有制底线为前提，以落实中央关于“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”的重大决策为目标，以“效率优先、兼顾公平”的价值理念为指导，以三十多年来我国农村土地承包经营制度发展演变的脉络为参照，结合现代法治和现代产权制度的要求，笔者就我国农村土地二轮承包期限届满后的延包方案问题提出如下建议。 （一）分配方案 在二轮承包期届满后，原则上以农户为单位坚持原有承包地块和面积不调整，继续延包；在二轮承包期内已经整户转为城镇户籍的，丧失农民集体成员资格，在二轮承包期届满后不再参与承包，其交回的土地可以酌情发包给无地或者少地农户；少数地方因为各种原因导致现有承包地分配状况极其不公正，2/3以上农户都有重新分配的强烈诉求，并由农民集体成员在自愿基础上通过表决形式达成重新分配决议，而且该决议内容不违反法律和行政法规强制性规定的，可以按照农民集体的决议执行，从而重新分配。 （二）承包期限 在延包时实行无期限限制的有偿承包，不设承包期，但承包户需要向土地所有权人交纳承包费；承包费标准可以根据各地具体情形在地方政府指导下由农民集体商议；承包农户对承包地享有用益物权，可以自行耕种，也可以依法流转一定期限内的经营权。 （三）无地农户的权益保障 对于在延包之时没有分到土地或者分地较少的农户，一样可以基于其成员资格平等地分享集体资产收益（如承包地发包收益、集体经营性建设用地入市收益等）。随着集体资产收益的壮大，有承包地农户和无承包地农户之间的利益差距也将变得不再明显，两个群体之间的利益对抗也会逐步弱化。同时，国家在进城落户和社会保障政策方面对没有分到土地的农户或者农业人口应给予适当的倾斜照顾和帮扶。